第4章 《农村基本法律知识》：村民自治法律知识

基层治理是国家治理的基石。党的二十大报告指出：“积极发展基层民主。基层民主是全过程人民民主的重要体现。”《“八五”普法规划》指出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，加强乡村（社区）依法治理。村民自治制度是我国基层民主的重要内容之一。村民自治不仅是涉及亿万农民群众切身利益的政治活动，而且是关系整个国家和社会稳定的重要因素。乡村振兴，治理有效是基础。深化村民自治实践，必须坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。发挥自治章程、村规民约的积极作用。全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。积极发挥新乡贤作用。推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，发挥群众主观能动性，实现共建、共管、共治、共享，带动全体村民参与基层治理，确保乡村社会充满活力、和谐有序。

第一节 村民自治概述

一、村民自治的含义

村民自治，是指广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。

二、村民自治的方式

村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

民主选举。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期5年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。选举实行普遍、平等、直接提名候选人、差额竞选、无记名投票、公开计票等原则。

民主决策。涉及村民切身利益的事项，必须经村民会议或村民代表会议民主讨论，按少数服从多数的民主议事规则作出决定。

民主管理。村民委员会对村内的各种事务进行管理，要尊重村民的意见，在管理过程中吸收村民参加决策。

民主监督。村民委员会组织法第2条中规定，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。第16条中规定，本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。第30条中规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。

第二节 加强基层群众自治

一、健全基层群众自治制度

（一）加强村（居）民委员会规范化建设

一是坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理。二是规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，合理确定村（社区）规模，不盲目求大。三是发挥村（居）民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用，村民委员会应设妇女和儿童工作等委员会，社区居民委员会可增设环境和物业管理等委员会，并做好相关工作。四是完善村（居）民委员会成员履职承诺和述职制度。

（二）健全村（居）民自治机制

一是强化党组织领导把关作用，规范村（居）民委员会换届选举，全面落实村（社区）“两委”班子成员资格联审机制，坚决防止政治上的两面人，受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员，非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者等进入村（社区）“两委”班子。二是在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。三是聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。四是完善党务、村（居）务、财务公开制度，及时公开权力事项，接受群众监督。强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。

（三）增强村（社区）组织动员能力

一是健全村（社区）“两委”班子成员联系群众机制，经常性开展入户走访。二是加强群防群治、联防联治机制建设，完善应急预案。三是在应急状态下，由村（社区）“两委”统筹调配本区域各类资源和力量，组织开展应急工作。四是改进网格化管理服务，依托村（社区）统一划分综合网格，明确网格管理服务事项。

（四）优化村（社区）服务格局

一是市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。二是推进城乡社区综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护，做好传染病、慢性病防控等工作。三是加强综合服务、兜底服务能力建设。四是完善支持社区服务业发展政策，采取项目示范等方式，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。五是开展“新时代新社区新生活”服务质量提升活动，推进社区服务标准化。

二、推进基层法治和德治建设

（一）推进基层治理法治建设

一是提升基层党员干部法治素养，引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理。二是完善基层公共法律服务体系，加强和规范村（居）法律顾问工作。三是乡镇（街道）指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，健全备案和履行机制，确保符合法律法规和公序良俗。

（二）加强思想道德建设

一是培育践行社会主义核心价值观，推动习近平新时代中国特色社会主义思想进社区、进农村、进家庭。二是健全村（社区）道德评议机制，开展道德模范评选表彰活动，注重发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。三是组织开展科学常识、卫生防疫知识、应急知识普及和诚信宣传教育，深入开展爱国卫生运动，遏制各类陈规陋习，抵制封建迷信活动。

（三）发展公益慈善事业

一是完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体，吸纳社会力量参加基层应急救援。二是完善基层志愿服务制度，大力开展邻里互助服务和互动交流活动，更好满足群众需求。

第三节 村民委员会组织法

一、村民委员会组织法概述

为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法制定了村民委员会组织法。该法于1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订，根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改<中华人民共和国村民委员会组织法><中华人民共和国城市居民委员会组织法>的决定》修正。新修正的村民委员会组织法，集中了全国人民的智慧，反映了亿万农民的愿望，符合我国社会主义新农村建设的实际，标志着我国农村社会主义民主政治建设进入了一个新阶段。

二、村民委员会

（一）村民委员会的组成

村民委员会由主任、副主任和委员共3至7人组成，并规定其成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员；村民委员会每届任期5年，届满应当及时举行换届选举，村民委员会成员可以连选连任。村民委员会决定事项时，采取少数服从多数的原则，实行村民委员会集体负责的制度和整个村民委员会向村民会议负责的制度。

（二）村民委员会的职能

村民委员会的职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会组织法除规定村民委员会的上述职能外，还规定了村民委员会的以下职能。

第一，村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。

第二，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

第三，村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。

第四，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。

（三）村民委员会与乡镇政府的关系

村民委员会既不是国家政权，也不是基层政权的派出机关。村民委员会与乡镇政府是被指导与指导的关系，乡级人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是，村民委员会应当自觉接受乡镇人民政府的指导，并协助乡镇人民政府开展工作。

三、村规民约和村民自治章程

（一）村规民约和村民自治章程的内容

村规民约是村民根据有关法律、法规和政策，结合本村实际共同商议制定，并需要全体村民自觉遵守的行为规范，其内容主要涉及社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、公共秩序、治安管理等各方面。村民自治章程属于村规民约中的一种，是村规民约的延伸和发展，它比村规民约更为规范、更为系统，涵盖村民自治活动中的各个方面，既是调整村民之间行为的准则，又是规范村中管理事务的准则。所以，村民自治章程的效力高于村规民约。

（二）村规民约和村民自治章程的法律效力

村规民约和村民自治章程以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律和国家政策相抵触。实践中，无效的情形有以下几种：（1）制定主体不合法。村规民约和村民自治章程的制定权能属于村民会议，其他组织和个人制定的均属于无效。（2）表决通过的票数不合法。村民委员会组织法第22条规定，召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。所以村规民约和村民自治章程通过的票数必须符合上述规定，否则无效。（3）制定的内容不合法。村规民约和村民自治章程以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，否则无效。

（三）村规民约和村民自治章程的审查

村民委员会组织法第27条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。所谓备案，是指将村民自治章程和村规民约上报给乡镇政府知晓，而不需要其批准。另外，村民委员会组织法还规定了乡镇人民政府指导村民委员会开展工作，并强调不得干预依法属于村民自治范围内的事项。所谓指导，不同于领导，不能推定适用改变或撤销的做法。因此，乡镇政府若发现村民自治章程和村规民约中不合法处，可采取拒绝备案，同时向村民委员会提出行政建议，要求召开村民会议重新修改村民自治章程和村规民约。村民委员会可以接受其建议，也可以拒绝接受。村民委员会如果拒绝其建议，乡镇政府可以通过乡镇党委向村党支部传达党内指令，要求村党支部联合发动1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表，召集村民会议，讨论和修改村规民约和村民自治章程中不合法的地方。

四、村务公开制度

（一）村务公开的内容

村民委员会组织法第30条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（1）本法第23条、第24条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（2）国家计划生育政策的落实方案；（3）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（4）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（5）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。

村民委员会组织法第23条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。

村民委员会组织法第24条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（1）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（2）从村集体经济所得收益的使用；（3）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（4）土地承包经营方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案；（6）宅基地的使用方案；（7）征地补偿费的使用、分配方案；（8）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（9）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

（二）村务公开的形式和程序

村务公开的形式主要是固定公开，即采用固定地点的方式进行村务公开，比如，在住户集中、群众易见的交通路口或村民聚集的位置设立公开栏、公开墙报。此外，还有会议公开、文表公开和媒体公开等。村务公开的程序，即村务公开工作必须经过的步骤，具体包括确定公开内容、审查核实公开内容、向村民公布、征询意见和建立档案等五个工作步骤。

（三）村务公开的监督机制

村民委员会组织法第31条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

以案释法 村主任不为民办事 村民行使罢免权

案例介绍

2018年11月18日，某区甲村496名村民联名提出罢免村委会主任。其罢免的理由是，本村村委会主任潘某自2015年任职以来，没有依法经营管理村级集体财产。在土地问题上利用职权侵占农民合法权益，财务管理失控，村财务从没有公开，据上级的审计报告，村财务“白条子”入账占85%，3年之中，村委会成员吃喝玩乐花费计66.42万元，占全村收入的24.5%。2019年3月24日，在当地政府和人大的指导下，甲村村委会主持召开村民大会，依据村民委员会组织法的规定，履行罢免程序。一名村民代表在大会上宣读了村民联名要求罢免村委会主任潘某的意见书及罢免理由，潘某就罢免理由当场逐条进行了申辩。甲村共有1351名有选举权的村民，本次村民大会有1290人领票参加了罢免投票。大会共收回选票1241张，其中1122票赞成罢免现村委会主任，94票反对，17票弃权，8张废票。最后，村委会成员当场公布投票结果并宣布：本村村民依法罢免村委会主任潘某生效。

案例评析

村民委员会组织法第16条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”我国是社会主义国家，人民当家作主，村民委员会由村民选举产生，对村民负责，受村民监督。村民有权依法选举村民委员会，也有权依法罢免村委会成员。因此，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。如果有村委会成员在当选以后，放松对自己的要求，以权谋私，多吃多占，违法乱纪，腐化堕落，辜负村民的信任，村民就有权依法将其罢免。

法条链接

《中华人民共和国村民委员会组织法》

第十六条 本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

思考题

1.什么是村民自治？村民自治的方式有哪些？

2.如何才能增强村（社区）组织动员能力？

3.哪些涉及农民切身利益的村务应当公开？