第5章 农村土地法律知识
土地法律是国家最高立法机关制定的调整土地归属、流转、开发、利用、保护、管理等行为的法律法规的总称。党的二十大报告指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”在我国，当前最重要的两部土地法律是土地管理法和农村土地承包法。
2020年1月1日，新修正的土地管理法正式施行。此次修改的重点，主要集中在土地征收、农村宅基地管理制度改革和集体经营性土地入市三大方面。修改的内容中最大的亮点是处处保障农民的土地权益，特别是对农村“三块地”改革具有重要意义，对实施乡村振兴战略具有十分重要的推动作用。2019年1月1日，新修正的农村土地承包法正式施行，本次重点围绕农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置，农村土地承包关系保持稳定并长久不变、土地二轮承包到期后继续延长，完善土地承包经营权权能，维护进城务工落户农民土地承包权益，保护妇女土地权益等重大问题作了修改。
第一节 土地管理法
一、土地管理法概述
为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了土地管理法。这是我国土地管理的基本法律，确立了我国土地所有、使用和管理的基本制度，是其他土地立法的重要依据。土地管理法先后于1988年、2004年、2019年作了三次修正，于1998年作了一次修订。新修正的土地管理法于2019年8月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上表决通过，并于2020年1月1日起正式施行。2021年7月2日，中华人民共和国国务院令第743号公布了新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》。该条例是保证2019年新修正的土地管理法顺利实施的重要法律武器。
二、新修正的土地管理法亮点解读
（一）破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍
集体经营性建设用地入市，是指集体土地所有者在一定年期内将农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租等形式让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付土地有偿使用收益的行为，以及农村集体经营性建设用地的使用权人以转让、出资、赠与或抵押等形式处分农村集体经营性建设用地的行为。
原来的土地管理法除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下。新修正的土地管理法删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或者村民代表同意的条件下，可通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后，还可以转让、互换或者抵押。这个改变取消了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制，让农村集体经营性用地和国有建设用地享受了同等待遇，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍，受到了农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。
（二）改革土地征收制度
第一，对土地征收的公共利益范围进行了明确界定。宪法第10条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但原土地管理法没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定，加之集体建设用地不能直接进入市场，使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障。新修正的土地管理法增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。
第二，明确征收补偿的基本原则。原土地管理法按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费。新修正的土地管理法首次将2004年国务院28号文件提出的“使被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增设农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定。
第三，改革土地征收程序。将原来的“征地批后公告”改为“征地批前公告”，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程中的知情权、参与权和监督权。征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。
（三）完善农村宅基地制度
为促进节约集约利用土地资源、充分发挥农村宅基地在保障农民生活、促进乡村振兴中的重要作用，新修正的土地管理法对农村宅基地管理的有关规定进行了修改。总体看来，有七大变化：（1）在原来“一户一宅”的基础上，增加宅基地“户有所居”的规定，明确了人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居，这是对一户一宅制度的重大补充和完善。（2）允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。（3）下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。（4）明确农村村民自建住宅不得占用永久基本农田。（5）农村村民建房除了要符合土地利用总体规划外，还要符合村庄规划。（6）宅基地使用权流转方式由“出卖、出租”变为“出卖、出租、赠与”。（7）全国农村宅基地改革和管理的主管部门由自然资源主管部门改为农业农村主管部门。
（四）合理划分中央和省级政府的土地审批权限
原土地管理法对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度，旨在引导地方政府利用存量建设用地。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新修正的土地管理法适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。
（五）将基本农田变为永久基本农田
实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是土地管理法的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新修正的土地管理法将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条，明确了“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途”。土地管理法还规定，永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。
（六）不动产统一登记取代土地登记
新修正的土地管理法与不动产统一登记制度相衔接，明确规定土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。新修正的土地管理法删去了原土地管理法中关于确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法、渔业法办理的内容。新修正的土地管理法同时强调，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
（七）完善土地承包法律制度
新修正的土地管理法与农村土地承包法相衔接，明确了承包经营农村土地范围包括了“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。承包方式包括家庭承包和四荒地承包。明确了不同土地的承包经营期限，还明确国有土地依法用于农业的，可以由单位或个人承包经营。同时，新修正的土地管理法规定，家庭承包的耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年；耕地承包期届满后再延长30年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。这一规定通过立法的形式进一步宣示了农村土地承包政策将长久不变，有利于保护农民的合法权益，调动农民的生产积极性，进一步解放和活跃农村生产力，促进农业与农村经济的持续发展。
三、2021年修订的土地管理法实施条例亮点解读
2021年修订的土地管理法实施条例根据2019年修正的土地管理法制定，与2014年土地管理法实施条例相比，体现了2019年土地管理法的修正精神和内容，也进一步对重点问题进行了补充和细化。
（一）构建国土空间规划管理体系
2021年修订的土地管理法实施条例在土地管理法关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。
（二）严格落实耕地保护制度
一是明确严格控制耕地转为非耕地，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，提出建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿制度具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。二是在法律责任一章新增耕地“非粮化”罚则，明确规定：非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照土地管理法第75条的规定处罚。三是建立耕地保护的责任制，明确耕地保护的责任主体是省级人民政府，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。四是明确了土地整理（土地整治）的实施流程，由县人民政府按照国土空间规划要求制定土地整理方案，再由人民政府组织农村集体经济组织实施土地整理方案。
（三）完整规定国有建设用地使用权的取得方式
2021年修订的土地管理法实施条例从行政法规的层面完整规定了国有建设用地使用权的取得方式，即除依法划拨取得外，应为有偿方式取得，有偿使用方式分出让、租赁、作价出资或者入股三种方式，其中出让和租赁应通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系，除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。这也是首次从行政法规层面确立了挂牌方式的法律地位。
（四）进一步明确和优化“农转用”审批和实施流程
一是在区分国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内（圈内）和范围外（圈外）和是否涉及永久基本农田的分类基础上，进一步分类明确了“农转用”不同的审批主体，并统一规定农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。二是明确减少农用地转用审批层级，规定市、县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，删去原土地管理法实施条例“逐级”上报审批的规定。
（五）完善土地征收程序
一是新增征地批前预公告程序，要求征地批准前必须发布土地预公告，并对预公告的内容和时间作出了具体规定，严令禁止预公告后的抢栽抢建行为。二是细化了土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、听证、补偿登记和签订协议等法定程序的具体实施要求。三是进一步明确针对个别未达成征地补偿安置协议的，对其作出征收补偿安置决定的时间应在征地申请依法批准后。四是明确征收补偿资金足额到位，作为征地批准的前提条件。
（六）加强农民宅基地合法权益保障
2021年修订的土地管理法实施条例将“宅基地管理”单列一节，对宅基地布局和建设用地指标安排作出明确规定，要求县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，专门作出四禁止规定：（1）禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地；（2）禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地；（3）禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件；（4）禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。
（七）规范集体经营性建设用地入市
2021年修订的土地管理法实施条例在土地管理法关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确入市交易规则，明确土地所有权人应编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，形成书面意见，报市、县政府。同时，明确土地所有权人应以招拍挂及协议方式确定的土地使用者签订书面合同，并对书面合同应包括的内容，以及未包含法定内容导致合同无效的后果作出了明确的规定。对通过出让方式取得的集体经营性建设用地再转让的，也应当签订书面合同，并通知土地所有权人。
（八）加大法律处罚力度
一是增加了违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任规定、侵犯农村村民依法取得的宅基地权益的罚则以及贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的罚则。二是对原先已有的违法行为的处罚提高处罚额度。如提高拒不履行土地复垦义务处罚上限，之前为依照土地管理法第75条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下，而新修订的土地管理法实施条例则规定为依照土地管理法第76条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。三是明确了没收的新建的建筑物和其他设施交给谁的问题。即县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于90日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。
以案释法 乡政府无权批地 违法盖房损失自负
案例介绍
2018年6月，某乡某村杨某向乡政府递交需占地建猪栏的报告。乡政府在杨某的报告上批示“同意按计划、规划占地建猪栏”。杨某得到批示后，在其沿晃凉公路边的责任田里占地104.3平方米修建了一栋一楼一底的楼房。2019年5月30日，该县国土局认定杨某违法占用农田建房，对其作出了“罚款1300元，并责令拆除违法建筑物”的行政处罚。杨某认为自己违法占田建房是被告乡政府非法批地造成的，要求判令被告乡政府赔偿自己所受经济损失1.5万元，确认被告乡政府批地的具体行政行为违法。
该县法院经审理认为，被告乡政府无权批准村民占用耕地建房，属非法批占耕地，应予撤销。杨某的损失与被告乡政府的非法批地具体行政行为没有直接和本质的联系。据此，判决如下：一是撤销被告乡政府非法批地的决定，二是驳回原告杨某要求被告乡政府赔偿损失的诉讼请求。杨某不服上诉于市中级人民法院，市中级人民法院经过开庭审理驳回起诉，维持原判。
案例评析
土地管理法第79条第2款规定：“非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”如果原告按照被告批示的要求去占地建猪栏，对造成的损失被告依法应承担赔偿责任。但原告不按批示的要求去做，仅是借批示建猪栏的名义实施了占农田建楼房的违法行为，当然就与被告非法批地的具体行政行为无关，由此产生的法律后果只能由原告承担。
法条链接
《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
第二节 农村土地承包法
一、农村土地承包法概述
农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农村土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。
2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了农村土地承包法，后于2009年和2018年经过两次修正，使农村土地承包关系进一步法律化、明确化和具体化。
二、农村土地承包法中的原则性规定
农村土地承包法在总则中明确规定，国家实行农村土地承包经营制度。同时，对农村土地承包作出以下原则性规定：（1）农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。（2）农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。（3）农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。（4）农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。（5）农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。（6）国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。（7）承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。（8）国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。（9）农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。（10）国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。
三、新修正的农村土地承包法亮点解读
（一）进城落户不收地，农民进城无顾虑
原农村土地承包法要求农户以退出土地承包经营权作为进城落户的条件，新修正的农村土地承包法删除此条，不再进行限制，明确“国家保护进城农户的土地承包经营权”并作出了可操作性规定，促使保护进城农户的土地权益得以法律明晰化，主要体现在以下方面：（1）不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件；（2）承包期内，拥有土地承包经营权的进城农户（不管是否已经纳入城镇住房和社会保障体系）可依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权；（3）承包期内，拥有土地承包经营权的进城农户可以按照自愿有偿原则依法将承包地交回发包方；（4）承包期内，拥有土地承包经营权的进城农户，可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。
（二）“土地经营权”可入股
原农村土地承包法强调“土地承包经营权”，新修正的农村土地承包法强调“土地经营权”，虽两字之差但影响非常大。旧法规定发包人将土地发包给承包人后，承包人可以通过转包、出租、互换、转让等方式对土地承包经营权进行流转；新法规定发包人将土地发包给承包人后，承包人可以通过出租（转让）、入股等方式流转土地经营权，由土地经营权人经营。流转方式也首次将“入股”作为了重要方式进行明确。
（三）“资质”成为获土地经营权新条件
原农村土地承包法规定“受让方须有农业经营能力”，新修正的农村土地承包法修改为“受让方须有农业经营能力或者资质”，两者二选一。至于资质问题，新法规定了县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。
（四）耕地的承包期届满后再延长30年
新修正的农村土地承包法增加了耕地承包期届满后再延长30年的规定，也就是说，在原有30年耕地承包期的基础上再延长30年，最高可到60年。同时，考虑到土地承包关系除了耕地还包括草地和林地，新法也同时规定，草地和林地的承包期届满后，在现有基础上相应延长。
（五）流转合同有学问，补偿条款成必备
新修正的农村土地承包法规定，在签订土地经营权流转合同时，除了原有的双方当事人情况、土地名称、期限等条款，还必须约定土地被依法征收、征用、占用时补偿费的归属问题。现在征收拆迁的情况非常多，如果没有提前约定，非常容易权属不清，引发纠纷，甚至使双方都受损。
（六）弃耕抛荒受处罚
新修正的农村土地承包法规定，土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续2年以上，发包方有权在符合一定条件的情况下越过承包方终止土地经营权流转合同，土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。
（七）土地经营权可融资担保
承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保。此外，土地经营权流转的受让方，也可以用土地经营权向金融机构融资担保，但需经过承包方的书面同意并向发包方备案。
（八）妇女权益被保障，平等权益受保护
新修正的农村土地承包法规定，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。在登记造册过程中，应将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。也就是说，土地承包经营权与其他所有家庭共有财产一样，妇女享有平等收益权、分配权等。
以案释法 村干部改变承包期 貌似“公平”实则违法
案例介绍
2019年年末，某村通过民主评议，调整了村委会主要领导和部分村民小组组长。村委会主任于某和一些新就职的村民小组组长，考虑自家、亲属和一些其他添人进口家庭的利益，以公平为借口，召开村民会议，提出调整土地承包权，增减农户已承包多年的土地，与村民重新签订土地承包合同，重新起算30年承包期。
案例评析
案例中，于某和部分村民小组组长这种貌似“公平”的行为，对已经取得承包权的土地被调出的，已经经营了多年为提高地力、平整土地、换土施肥、打井修渠，把旱田改造成水田，把低产田变为高产田的农户来说是极不公平的，也是严重违法的。农村土地承包法明确规定，耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年。前款规定的耕地承包期届满后再延长30年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
法条链接
《中华人民共和国农村土地承包法》
第二十一条 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。
前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。
第二十五条 承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。
第二十六条 国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
思考题
1.我国土地管理法共进行了几次修改？
2.新修正的土地管理法对完善农村宅基地制度是如何规定的？
3.农村土地承包法对耕地、草地、林地的承包期限是如何规定的？
4.进城落户的农户需要收回其承包地吗？
5.弃耕抛荒的行为要承担法律责任吗？