全过程人民民主与党的领导

我国的人民代表大会制度始于何时

马　岭

【摘　要】人民代表大会制度的基础是人民普选；人民代表大会制度由人大、政府、法院、检察院等若干板块构成，其中人大系统是主干；而在1949—1954年期间“普选”和“人大”尚处于“缺位”状态。这一时期我国的政体形式有三个特征：政协是国家最高权力机关；由政协产生中央人民政府；由中央人民政府产生其他国家机关。因此人民代表大会制应确立于1954年《宪法》而不是1949年的《共同纲领》。通说认为，我国1949—1954年期间没有宪法，只有起临时宪法作用的《共同纲领》，也值得商榷，笔者认为我国这一时期的宪法形式是较为特殊的、由多文本构成的成文宪法。

【关键词】政治协商会议；人民代表大会制度；《共同纲领》；《中央人民政府组织法》；《政协组织法》

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），长期以来被认为在1949—1954年期间起着临时宪法的作用，“相当于当时的国家根本大法的形式”“在我国建国之初发挥临时宪法作用”。同时，《共同纲领》也往往被视为“确立”了我国的人民代表大会制度，如认为《共同纲领》“以临时根本法的形式确认了人民代表大会制度为人民民主政权的组织形式”，《共同纲领》“正式确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式”，等等，笔者认为这些“通说”值得商榷。

一　人民代表大会制度确立于1954年《宪法》而不是1949年的《共同纲领》

人民代表大会制度是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。在人民代表大会制度中，人大处于至高无上的地位，国家行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督，但这些机关无权监督和制约人大。那么《共同纲领》确认的政体是否符合人民代表大会制度的这些特征呢？

（一）人民代表大会制度产生的基础是普选

在人民代表大会制度中，全国人大和地方各级人大都由“民主选举”产生，这是人民代表大会制度建立的基础，表明人大与人民的关系——人大的权力来自人民，人民授权人民代表组成人大，这是人民代表大会制度建立的正当性之所在。《共同纲领》第12条中规定：“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”但由于“当时中南地区、西南地区的军事行动还没有结束，土地改革还没有彻底实现，各界人民群众还没有充分组织起来，还不能进行全国范围内的普选”“在1949年新中国成立时，由于条件不具备，还无法立即建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，还不能立即实行人民代表大会制度”。也就是说，由于当时没有进行普选，所以全国和地方各级人民代表大会并没有召开。根据《共同纲领》第13条规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，而政协成员并非公民选举产生，而主要是由中国共产党和各民主党派人士及人民团体的代表组成，这使其更像一种精英协商的政治体制，有一定的“贵族政体”色彩。

我国第一部《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》于1953年2月颁布，依据选举法，从1953年下半年开始了我国历史上第一次规模空前的普选。1954年6月完成了普选。1954年6月至8月，全国由下至上县、市、省逐级召开了人民代表大会会议。省级人民代表大会选举产生了全国人民代表大会代表。在此基础上，1954年9月15日至9月28日第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重举行，这标志着人民代表大会制度在全国范围内由下至上系统建立起来。因此，人民代表大会制度的建立应以1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为标志，而不是1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》为起点。

（二）人民代表大会制度的主干部分是人大系统

在人民代表大会制度中，有人大系统、政府系统、法院系统、检察院系统等，它们共同构成了人民代表大会制度的若干板块，其中人大系统是主干部分，其地位高于其他系统，是人民代表大会制度的核心。

首先，在人民代表大会制度中，人大系统不能“缺位”。1949—1954年期间不仅全国人大“缺位”（1954年才成立），地方各级人大也基本都处于“缺位”状态。《共同纲领》第14条规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。”因此，在当时的情况下，“在地方，向人民代表大会制度过渡是通过城市军事管制委员会和人民代表会议”。需要指出的是，当时一些地方成立的“人民代表会议”并不能等同于后来的人民代表大会，“从性质上说，代表会议还只是个咨询机关，而不是权力机关，它只有权反映人民的意见和要求，对军管会和政府工作进行讨论，提出批评和建议”，“人民代表会议的代表是协商产生的，而人民代表大会的代表要由普选产生，人民代表会议过渡到人民代表大会必须经过普选”。虽然在当时这些过渡性措施是历史的、现实的选择，有其合理性甚至必然性，但从逻辑上说，一个没有全国人民代表大会和地方人民代表大会的政权组织形式还能称之为人民代表大会制度吗？我们或许可以说人民代表大会制度中没有国家主席、没有检察院，这个制度还是存在的，只是不健全而已（如1975年《宪法》），但我们很难想象一个没有人民代表大会的人民代表大会制度是什么状态。因此，我国人民代表大会制度的确立应是1954年《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第21条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”在此没有政协代行全国人大的工作，全国人大不再有替身，它本身就是国家最高权力机关，地方人大也不再是“人民代表会议”那样的咨询机构，而是1954年《宪法》第55条规定的“地方国家权力机关”。

其次，在人民代表大会制度中，人大处于至高无上的地位。在人民代表大会制度中，人大系统不仅不能缺位，而且应处于核心位置。而《共同纲领》第12条第1款规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，在这里“人民代表大会和人民政府”是并列的，人大的至高无上性并不明确，这与1954年《宪法》确定的人大地位有明显不同。在实践中，这一时期各地人民行使国家政权的机关实际上不是“各级人民代表大会”，也不是“各级人民代表大会和各级人民政府”，而是“各级人民政府和军事管制委员会”。此外，《共同纲领》第12条规定：“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”由于全国人民代表大会并未召开，因此当时处于最高地位的是代行全国人大职权的政协，政协闭会期间是“中央人民政府”，这与人民代表大会制度下全国人大闭会期间，全国人大常委会是国家最高权力机关的体制也明显不同。

二　1949—1954年我国的政体是什么？

1949—1954年期间，我国的政体形式如果不是人民代表大会制度，那么是什么？根据《共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）、《中国人民政治协商会议组织法》（以下简称《政协组织法》）等宪法性文件的规定，这一时期的政体大体有三个特征：中国人民政治协商会议的全体会议是国家最高权力机关（执行全国人民代表大会的职权）；由政协全体会议产生中央人民政府；由中央人民政府产生并监督其他国家机关。

首先，政协是当时的国家最高权力机关（执行全国人民代表大会的职权），而政协是执政党与参政党进行合作和政治协商的机构，实际上是一个党派机构，即国家最高权力机关是一党领导、多党合作的党派组织。

其次，由政协全体会议产生中央人民政府，中央人民政府对政协负责，政协全体会议与中央人民政府之间是一揽子授权。即政协全体会议不是选举产生若干国家机关，分别授权，而是只产生一个国家机关——中央人民政府。二者之间的权力分配是：政协全体会议的权力，根据《共同纲领》第13条的规定，“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”中央人民政府委员会的权力，《中央人民政府组织法》第7条规定，“中央人民政府委员会，依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，行使下列的职权：一、制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行。二、规定国家的施政方针。三、废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。四、批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。五、处理战争及和平问题。六、批准或修改国家的预算和决算。七、颁布国家的大赦令和特赦令。八、制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号。九、任免下列各项政府人员：甲、任免政务院的总理、副总理，政务委员和秘书长、副秘书长，各委员会的主任委员、副主任委员、委员，各部的部长、副部长，科学院的院长、副院长，各署的署长、副署长及银行的行长、副行长。乙、依据政务院的提议，任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。丙、任免驻外国的大使、公使和全权代表。丁、任免人民革命军事委员会的主席、副主席、委员，人民解放军的总司令、副总司令，总参谋长、副参谋长，总政治部主任和副主任。戊、任免最高人民法院的院长、副院长和委员，最高人民检察署的检察长、副检察长和委员。十、筹备并召开全国人民代表大会。”从中可以看出，政协几乎把所有国家权力都授予给了中央人民政府，使其拥有大部分立法权，以及全部行政权、司法权和军事权。

最后，中央人民政府产生并监督其他国家机关，这些机关之间互相平行，但它们都共同存在于中央人民政府的框架之内，有议行合一甚至议事行政司法合一的特点。1949年的《中央人民政府组织法》第5条规定，“中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。”这些国家机关的成员都是由中央人民政府委员会产生。按照这一体制，中央人民政府委员会统揽所有国家最高权力，政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署都在它之下，由它产生、对它负责、受它监督。

这三个层次不论哪一层都与1954年《宪法》确立的人民代表大会为最高权力机关、它产生并监督其他国家机关的体制有较为明显的差异。笔者认为，这一时期的政体形式可以概括为“以党统政制”，其中政协作为“党派组织”处于最高地位，统领一切国家权力；中央人民政府作为受政党统领的“国家政权机关”掌握所有国家权力，集立法、行政、司法、军事权于一身，是国家权力高度集中的模式。

1949—1954年期间我国的政体如下图所示：

三　我国1949—1954年的宪法形式：多文本的成文宪法

通说认为，《共同纲领》在1949—1954年期间起着临时宪法的作用，这等于说这一时期没有正式宪法。确实，《共同纲领》作为一个宪法性文件，其纲领性过强，宪法性不足，难以独立担当宪法之责，但如果说我国这一时期没有宪法，只有起着临时宪法作用的一个纲领，恐怕也不符合实际情况。笔者认为，我国这一时期的宪法形式不是典型的单一文本构成的成文宪法，而是较为特殊的、由多文本构成的成文宪法。

在研究《共同纲领》的过程中，笔者曾认为，我国1949—1954年的宪法形式是不成文宪法，因为这一时期我国的宪法形式是由《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》，以及一系列宪法性文件构成的，并认为这与英国式的不成文宪法模式有所不同——仅仅由一系列宪法性文件构成，没有宪法性习惯和宪法判例，这或可成为不成文宪法的第二种模式。但笔者在撰写本文的过程中，发现这一观点是站不住脚的。

（一）成文宪法与不成文宪法的区别点

成文宪法与不成文宪法是英国学者蒲莱士1884年在牛津大学讲学时首次提出的宪法分类，这种分类所依据的标准为宪法是否具有统一的法典形式。通说认为，成文宪法是指由一个或者几个宪法性法律文件所构成的宪法；不成文宪法是指既有书面形式的宪法性法律文件、宪法判例，又有非书面形式的宪法惯例等构成的宪法。可见成文宪法与不成文宪法的关键区别点不在于是由一个还是若干个宪法性法律文件构成，而在于在这些成文的宪法性文件之外，是否还有大量的宪法惯例。笔者之所以曾误判我国1949—1954年的宪法形式为不成文宪法，就是认定成文宪法只能有一个宪法文本，若有几个宪法性法律文件构成的宪法，则是不成文宪法，而这显然是不对的。如法国历史上的1875年宪法就由三个宪法性文件组成，分别是《参议院组织法》、《政权组织法》和《国家政权机关相互关系法》，但人们并没有因此认为法国这一时期是不成文宪法。

应当指出的是，多文本的成文宪法与不成文宪法确有相同之处——都是由多个（而不是一个）宪法性文件构成，有关宪法的内容均散见于这些不同的宪法性文件之中，如英国有1628年的《权利请愿书》、1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》、1911年的《国会法》、1918年的《国民参政法》、1928年的《男女选举平等法》、1969年的《人民代表法》等。我国1949年9月的政协第一届全体会议也产生了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等宪法性文件，但多文本的成文宪法与不成文宪法还有很重要的区别，即在不成文宪法中，除了宪法文本不是一个而是多个之外，还有大量的宪法惯例存在（这是其号称为“不成文”宪法的缘由所在），而我国1949—1954年期间基本没有宪法惯例。因此，即便《共同纲领》不能独立承担起“临时宪法的作用”，当时的宪法是多个宪法性文件构成，也不能说明该时期的宪法就属于不成文宪法的类型，它仍然是成文宪法，只是不同于1954年《宪法》那样典型的单一文本的成文宪法。

（二）我国1949—1954年的宪法由多个宪法性文件构成

这一时期我国的《宪法》是由多个宪法性文件构成的，但“多”个是几个？哪些是哪些不是？为什么？还需要仔细甄别。

1.《共同纲领》

《共同纲领》无疑是这一时期最重要的宪法性文件，其序言规定了国家的性质、政治基础等政治纲领，第二章规定了国家的“政权机关”，总纲和其他五章分别规定了国家的军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等方面的总原则和相应的具体政策，是这一时期治国安邦的总章程。

但《共同纲领》主要是纲领性规范，全篇纲领性较强而法律性不足，如《共同纲领》的60个条文中，《宪法》最重要的内容之一——公民权利只在“总纲”中规定了3条，而《宪法》另一个更重要的内容——政权组织形式也只有3条，在第二章“政权机关”的8条（第12—19条）中，并非都是政体条款，且内容过于简单（这是更重要的）。

总之，在《共同纲领》中政权机关的框架并没有搭建完整（只是原则性地规定了人大和政府的地位及其相互关系），作为政体板块的其他国家机关，如政务院、审判机关、检察机关、军事机关，以及这些国家机关与中央人民政府委员会共同构成的中央人民政府体制及其内部关系，都没有相应的条文规范。

2.《中央人民政府组织法》

有关中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署这些政体板块及这些板块彼此间的关系，较为完整地规定在《中央人民政府组织法》里，如《中央人民政府组织法》第二章为“中央人民政府委员会”（第6—12条），第三章为“政务院”（第13—22条），第四章为“人民革命军事委员会”（第23—25条），第五章为“最高人民法院及最高人民检察署”（第26—30条），这些条文明确规定了上述机关的性质、地位、组成等，综合《共同纲领》和《中央人民政府组织法》才能勾画出当时较为完整的政体图谱。因此，《中央人民政府组织法》是极为重要的宪法性文件，它比后来的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等宪法性法律更重要。因为，后来的这些组织法是在宪法构建起国家权力的基本框架并明确规定了各机关的性质、地位、组成、任期、职权、内部体制后，对其作出更为具体、详尽的规定，而1949年的《中央人民政府组织法》是在《共同纲领》对国家政体的基本框架尚未搭建完整的情况下，继续对政体的构建工作（而不是对已经搭建的政体作出细化性补充）。因此，它不是单一文本的成文宪法体制下的宪法性法律（上述组织法才是），而是多文本的成文宪法体制下的宪法性文件（也可叫作宪法性法律），是宪法本身的组成部分。

3.《政协组织法》

由于政协全体会议在当时有代行全国人大工作的职能，因此《政协组织法》也应纳入这一时期的宪法性文件。

根据《政协组织法》第7条，政协内部的最高机构应为政协“全体会议”，在当时拥有类似全国人大的地位。

《政协组织法》第6—13条规定的政协全体会议的会议、职权、决议方式、主席团、秘书长、各种委员会以及其常设机关等内容，由于当时政协全体会议执行全国人大的职权，因此这些规定中有些内容相当于后来《宪法》“国家机构”中“全国人民代表大会”一节的相关内容，而不仅仅是社团内部的机构设置，其地位较之后来的人大组织法更为重要，是宪法权力的体现。如第6条规定：“中国人民政协全体会议，每三年开会一次，由全国委员会召集之。全国委员会认为有必要时，得提前或延期召集之。但第一届由中国人民政协筹备会召集之。”

4.某些零散的宪法性文件

这一时期的宪法除了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》外，还包括一些零散的宪法性文件。如1949年12月16日中央人民政府政务院第11次政务会议通过、同月18日公布的《大行政区人民政府委员会组织通则》；1952年11月15日中央人民政府委员会第19次会议通过的《中央人民政府委员会关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》；1954年6月19日中央人民政府委员会第32次会议通过的《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》；1952年2月22日政务院第125次会议通过、1952年8月8日中央人民政府委员会第18次会议批准施行的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等。这些文件涉及国家结构形式的构建，确定了央地关系的基本结构，因而也应视为宪法性文件。

5.关于“国家标志”的宪法性文件

除上述宪法性文件外，还有关于国歌、国旗、国徽、首都等单行法律文件，它们规定了中华人民共和国的“国家标志”，也属于宪法的内容之一。如1949年9月27日全国政协第一届全体会议上通过的《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，决定新中国的名称为中华人民共和国，定都北京，在中华人民共和国的国歌未正式制定前以义勇军进行曲为国歌，中华人民共和国的国旗为红地五星旗，采用公元作为中华人民共和国纪年。1949年12月2日中央人民政府委员会第四次会议通过《关于中华人民共和国国庆日的决议》，1950年6月23日全国政协一届二次全体会议通过国徽图案的决定，等等。

（三）其他宪法性法律文件是法律而不是宪法

这一时期除了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》，以及一些零散的宪法性文件和“国家标志”的宪法性文件外，还有一些宪法性法律文件，在多文本的成文宪法体制下，它们很像宪法性文件，但实际上是法律性文件。由于其内容与宪法性文件有较为密切的关联，因此，不同于《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国土地改革法》等非宪法性法律文件，类似于后来的宪法性法律。如1949年9月29日政协第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府委员会选举办法》《关于选举政协全国委员会和中央人民政府委员会的规定》；1949年12月2日政务院第9次政务会议修改通过的《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》；1952年2月政务院发布的《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》等。这些宪法性法律文件的内容有的相当于人大议事规则，如《中华人民共和国中央人民政府委员会选举办法》规定的是中央人民政府委员会选举的具体操作程序：“三、选举人对于选举票上之候选人无异议时，即请在被选举人姓名上画一圆圈(O)。”“五、选票上之划写，一律用钢笔或毛笔。”“六、选举违背以上三、四、五三条规定及书写模糊，无法统计者，均为废票。”“七、选举人填写完毕后，应亲自将选举票投入票箱。”