党的领导对农村全过程人民民主的根本保障作用

肖君拥

【摘　要】人民民主是一种全过程的民主，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。全过程人民民主的关键在于中国共产党的领导，在党的领导下切实保障人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。在全过程人民民主的发展与实践之中，农村基层民主发展有着较为广阔的发展空间，尊重农民的创造性、重视农民提出的问题是农村基层民主的发展前提。从这个角度来看，农村基层的探索实践为全过程人民民主建设提供参考依据。在农村基层民主的发展过程中，党的领导是根本保证，党的建设是基层组织领导全过程人民民主的基础，基层党组织也需要保障农村全过程人民民主秩序。此外，发展全过程人民民主有助于赢得民心，巩固党的执政基础。

【关键词】全过程人民民主；党的领导；基层民主；农村改革

2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。党的十八大以来，中国共产党从完善人民代表大会制度到切实保障基层民主运作，人民民主真正实现了“全过程的民主”。习近平总书记指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征”，要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”“保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。

全过程人民民主的本质是“中国共产党领导的人民当家作主”，体现为公共权力的有效制约与积极行使、公民权利的有效维护与责任担当、公共利益的有效分配与社会生产、公共精神的有效提升与共同进步“四公”目标的“四位一体”过程，是基于人民主权论的议行合一制与基于人民利益论的共产党执政论的有机结合，以及基于人民当家作主原理的人民民主国家形态与基于共同富裕原理的社会主义制度的有机结合，其根本目的是实现国家富强、民族复兴、人民幸福，全体中国人过上好日子。

全过程人民民主的发展难点在基层，机遇也在基层。农村是基层的一个重要组成部分，根据2021年底国家统计局发布的统计数据，全国总人口141260万人，其中仅农村人口就有49835万人，约占总人口的35%。这35%的农村人口保证了其余65%城镇人口的口粮，却晚于其他65%城镇人口享受到发展的成果。因此农村改革大有可为，农村改革发展的核心问题是如何对待农民，农村的民主建设也随之拥有了更多的发展可能。

一　全过程人民民主离不开党的坚强领导

全过程人民民主的提出离不开中国共产党的领导。全过程民主源于中国共产党对中华优秀传统文化中的政治思想智慧的创造性转化、创新性发展。“以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设，在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长远的作用。”设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。习近平总书记指出，每个国家的政治制度“都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”，只有扎根本国社会土壤的制度“才最可靠、也最管用”。中华民族创造了辉煌灿烂的政治文明，中华优秀传统文化中蕴含的“敬天保民”“政在养民”“民惟邦本”“民贵君轻”等民本理念，为全过程人民民主理念提供了丰厚的传统文化滋养。习近平总书记指出：“要推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，以时代精神激活中华优秀传统文化的生命力。”全过程人民民主就是中国共产党立足中华优秀传统文化土壤，对其中的政治思想智慧的创造性转化和创新性发展。

全过程人民民主的良性发展离不开中国共产党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。这种特征所体现的一个很重要的方面就是，整个全过程人民民主都是由中国共产党进行顶层设计，党中央是全过程人民民主的领导力量和总体统筹者，党的地方组织特别是基层组织是全过程人民民主的主要实践者，基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用的发挥，是全过程人民民主有序健康发展的重要体现和坚强保证。在推进全过程人民民主中，逐渐形成了一种以党内民主带动人民民主的民主发展战略，这种以党内带动党外的推进战略，主要源自中国共产党是领导党、是先锋队组织。正是基于党的先进性建设的政治要求，通过全过程党内民主带动全过程人民民主，将民主的理念、价值贯穿在党和国家政治建设与各方面系统治理的各领域各环节，既确保民主发展的正确政治方向，也不断提升民主的质量和民众的获得感满意度。

全过程人民民主的践行离不开中国共产党的领导。中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层及各界人士在内的全体中国人民的共同意愿和选择。“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”争取和实现人民当家作主是中国共产党百年奋斗的重要课题，也是党带领人民进行国家建设的重要动力。在中国这样一个大国，要具体地、现实地体现人民当家作主，真正把14亿多人民的意愿表达好、协同好、实现好并不容易。“办好中国的事情，关键在党。”中国革命、建设、改革的经验表明，坚持中国共产党的领导是“中国之制”和“中国之治”的最大优势，也是全过程人民民主的最大优势。发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。我们要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。只有始终坚持党的领导，才能保持正确的政治发展方向，走社会主义民主政治发展道路，全过程人民民主才能臻于完善，民主政治建设才能不断取得新成就。

二　农村基层的探索实践为全过程人民民主建设提供参考依据

习近平总书记指出：“保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”基层民主相比其他民主过程来说更具有直接性，其一在于直面问题。基层直接面对人民群众，大到婚丧嫁娶，小到鸡鸭牛羊，无一不与人民群众利益相关。毛泽东1945年4月24日在中国共产党第七次全国代表大会上所作的《论联合政府》政治报告中指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众。”基层党组织与广大群众联系尤为密切，基层工作做得好，群众看在眼里尊敬在心里；做得不好，不仅瞒不过人民群众的眼睛，还会损害党的权威。其二在于基层民主是由人民直接参与的。如在农村的基层民主实践过程中，村民直接选举产生新一届村委会，并通过村民会议等参与村庄决策、进行全过程监督乃至罢免。由于基层结构扁平，一些较有资源和威望的新“乡贤”或一些进行重要投资的企业家等都或多或少地参与、影响村庄决策，而普通村民也同样有机会采取正式或非正式的方式表达态度，这种直接参与就意味着在基层民主过程中更多是沟通的而不是命令的，更多是协商的而不是告知的。因此，党组织如何恰当引导、公民素质高下成为影响基层民主水平的两个关键影响因素。

农村基层民主需要党组织的恰当引导。农村基层民主可以说是全过程人民民主的微缩版，麻雀虽小五脏俱全，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，在党的领导下以正式或非正式的方式运作。一些全国性的民主改革也是先由各地农村依照当地具体情况进行创新性尝试之后，才推广至全国，促进了全过程人民民主的发展进步。最为典型的例子是安徽省凤阳县小岗村包产到户的探索实践。时任安徽省省长万里、时任滁县地委书记王郁昭等党的优秀干部充分尊重农民意愿，在充分听取农民意见之后，坚决支持小岗村的创新性民主决策，最终以实际结果验证了“实践是检验真理的唯一标准”这一关键命题，掀起了轰轰烈烈的农村包产到户生产改革浪潮。

全过程人民民主的关键与前提是尊重人民群众所思所想，真正以为人民群众服务为宗旨，以保护人民群众切身利益不受损害为要务。在农村基层，“尊重农民”四个字已是老生常谈，但在部分地区却难以真正落到实处。一些领导干部习惯于将农民当作研究与施政的客体，对农村的政策往往难以搔到痒处、触及痛点。事实上，中华民族从事了几千年的农业生产，农民往往最深切地了解农业生产和农村生活的问题所在，也最明白问题应该如何解决。农村的基层民主之重要性就体现在基层民主将农民在生活中得出的创新性举措，通过民主集中制转化为民主决策，并在实践检验之下纳入政策之中，成为解决农村实际问题的良方。毛泽东于1944年9月8日在追悼张思德的会上发表的讲演指出：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。只要你说得对，我们就改正。你说的办法对人民有好处，我们就照你的办。”在基层农村的探索实践中，领导干部真正尊重农民在“三农”之中的主体地位，是农村基层发展民主的前提。当前改革正处于深水区，深水区改革的一个突出特点是，各种问题相互扭结、彼此交错，面对日益复杂的治理现状，很难再有“一招鲜，吃遍天”的万全之策。这就更需要通过推动全过程人民民主的基层实践，鼓励每个问题单元发挥其主动性和创造性，自主地对症下药，自开良方。

农民的素质参差不齐，普遍政治能力不高成为农村基层发展全过程人民民主的一大阻碍，因此提升农民素质，尤其是提升其政治素质，成为基层全过程人民民主的另一前提。农民素质提高是一个长久的命题，许多时候政府不敢在基层农村推进民主，正是担心农民素质不高、难以考虑长远，基层政府想放权给农民却不能放，“一放就乱”，但不放又会“一管就死”，于是陷入进退两难的尴尬境地。从根本上来说，农民素质的提高包括两个方面：其一是文化素质的提高，文化素质是理性思考的前提，一方面在于推进教育，久久为功。其二是需要在实际参与过程中提升其政治素养，让农民在实践过程中学会妥协与适度原则，锻炼其对眼下得失与长远利益的取舍，使其学会观点不同如何达成一致行动，等等。另一方面在于在特定领域以特定方式开放参与渠道，让农民在参与中学会参与。就法律而言，农民“素质低”不足以行使权利这种说法是违宪的，也是违法的，推翻“农民权利论”会损害党的执政根基。

三　全过程人民民主促进党的农村基层组织更有作为

推进农村基层全过程人民民主建设能够使基层党组织更有作为。习近平总书记指出：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”党的基层组织是党在社会基层中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。基层治理是实现我国治理体系和治理能力现代化的重要基础，是实现治理能力现代化的基础。基层组织直接树立了党在人民群众心目中的形象，也直接关系到党的执政基础和执政权威。在推进全过程人民民主过程中，比起党在其他各级组织而言，基层党组织直面民主之“民”，其如何引导如何执行，就形成了人民群众眼中全过程人民民主的样子。在农村基层党组织的民主实践中，有三个方面值得讨论。

第一，党的建设是基层组织领导全过程人民民主的基础。打铁必需自身硬，党的基层组织建设包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设“六位一体”全面建设。具体来说，就是以讲政治根本，以始终保持先进思想为引领，以保持组织纯洁性和战斗力为目的，以扎实作风、严格纪律为途径，并最终总结提炼，形成制度来巩固建设成果。举例来说，基层组织的民主实践需要基层党员协助贯彻，也需要基层党员协助党组织处理矛盾、采集建议，发挥带头作用。如果党员和基层党组织不能发挥这两种作用，不能切实为人民服务，甚至基层党组织有选择性地发展党员，党员有选择性地接受人民监督、为人民群众发声，就会发展成“党员的民主”，形成“乡村的议会”。因此民主在农村基层行不行，关键在于农村基层党组织建设得怎么样，农村基层党建在基层发展全过程人民民主中至关重要。

第二，基层党组织需要保障农村全过程人民民主的秩序。全过程人民民主作为一种全新的民主形式，是包括了全部民主主体、民主程序和民主过程的，它是一种全主体、全方位、全覆盖、全流程、全环节、全链条的人民民主。农村基层民主在于农民全过程参与，包括决策前协商、决策中参与、决策后监督，制度上体现为村民的选举、监督和罢免等。全过程人民民主需要一种秩序，使全部民主主体、民主程序和民主过程能够在秩序之内运转，在这样一种秩序中，民主实践不至于遇到冲突时超线，也不会受到外来的干扰。这样一种秩序需要保证党的全面领导。基层党组织在全过程人民民主实践中需要起到确立权威、维持秩序的作用：一是引导农民在秩序中践行民主，及时解决民主运行中出现的问题，支持民主方式产生的决策，避免民主的实践过程受到外来权力或资本的干扰；二是保证全过程人民民主在党的领导之下运行，保证国家大政方针的贯彻执行，保证公共物品的稳定提供，以及可能会有损眼下利益的长远计划能够落地实施。

第三，发展农村全过程人民民主促进巩固党的执政基础。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中强调：“以史为鉴、开创未来，必须团结带领中国人民不断为美好生活而奋斗。江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。”发展全过程人民民主实质上就是党为人民服务初心的体现，尊重人民、服从人民，听人民之所呼，想人民之所想，为人民办事，因为人民才是党的执政基础。中国共产党领导中国人民开创历史伟业的最根本秘诀，就在于始终抓住了人心这个根本出发点和落脚点，以人民群众追求“丰衣足食、安居乐业”“出入相友、守望相助”“国泰民安、风调雨顺”“天下为公、四海一家”之“过上好日子”的梦想为一切工作的中心，根据社会主要矛盾的发展与变化这一历史主线，通过农村全过程人民民主的创建及其实现，达到充分动员和发挥广大农民建设社会主义现代化的积极性和创造性之目的。

四　结语

以村民自治为代表的农民民主是我国人民民主历史上开先河、树典型的民主形式，也是全过程人民民主的生动表现形式。在村民自治所代表的民主过程中，中国共产党的领导具有无可替代的重要作用，其取缔了宗族治理、乡绅治理等传统方式，也遏制了官商勾结、涉黑组织等犯罪情况，为保障人民的权利作出了重要贡献。进入新时代以来，中国共产党通过选调制度、农村基层组织交叉任职制度、委派制度和民选制度相结合，自治、德治、法治相结合，实现了农村的全过程人民民主。在党的领导下，农村全过程人民民主必将为实现乡村振兴和中华民族伟大复兴提供重要引擎动力。