党委人大工作会议：加强党对人大工作全面领导的模式和效能——以中共湖南省委召开的5次人大工作会议为例
田必耀
【摘 要】在湖南省人大历史上，中共湖南省委先后召开过5次人大工作会议。通过召开党委人大工作会议，完善党领导人大工作的机制，统一对社会主义民主政治建设和人大工作的认识，支持和保证人大依法行使职权，解决人大工作和建设中存在的机构设置、人员编制、业务经费等实际问题。“党委人大工作会议”成为加强党对人大工作全面领导的常态模式、推进全过程人民民主和新时代人大工作高质量发展的制度保证。
【关键词】人大工作会议；党的全面领导；机构编制
1988年12月，中共湖南省委第一次召开全省人大工作会议，此后于1996年、2004年、2016年、2021年召开人大工作会议。其中，2004年12月省委首次召开全省人大、政协工作会议。在湖南省人大历史上，省委先后召开过5次人大工作会议，对社会主义民主政治建设和全省人大工作产生了深远的影响。5次省委人大工作会议，就是一部浓缩的湖南省人大史，蕴含了湖南人大工作生动实践和创制发展的“制度密码”。
一 动议和准备：人大常委会党组建议和省委常委会决定
湖南省委召开人大工作会议前，省人大常委会党组提出召开会议的建议，并通过前期调研，提出当前人大工作面临的新情况、新问题，特别是人大立法、监督、人大代表等工作，以及人大常委会组织建设中存在的实际问题，起草需要省委批转的人大工作和建设文件。
湖南省各级人大于1987年春和1988年春换届以后，地方人大工作出现了新的局面，同时也遇到了许多新的情况和问题。为了进一步加强全省各级人大的工作和建设，省人大常委会党组于1988年6月向湖南省委写出报告，建议召开全省人大工作会议。省人大常委会为了协助中共湖南省委开好这次会议，从当年3月起就开始组织力量进行调查研究，作了充分准备。
在省委常委会会议决定召开人大工作会议后，省委有关部门牵头为会议做好准备，省人大常委会有关机构协助做好会议的准备工作，按照省委常委会会议的要求，确定参加会议的人员、会议地点、会议日程、会议材料准备等，由省委有关部门发出会议通知。
二 参会规制：三级党委、人大常委会主要负责人参会
从层级上来说，省、市、县三级党委，人大常委会主要负责人，省级“一府一委两院”主要负责人等参加会议。每次省委人大工作会议，会议规格高，省委书记、省人大常委会主任讲话，省委副书记、省人民政府省长主持，省人大常委会、“一府一委两院”主要负责同志作表态（交流）发言。
从范围上来说，省委、省人大常委会、省人民政府及有关部门（机构）主要负责人，省监察委、“两院”主要负责人，同时邀请全国、省人大代表等参加会议。1988年12月15日至18日，中共湖南省委召开的第一次全省人大工作会议，各地、州、市、县和市辖区人大常委会党组书记，地区人大工作联络处处长，以及省直有关部门负责人参加了会议。会上，湖南省委书记熊清泉，省委副书记、省人大常委会主任刘夫生分别作了讲话。中共常德市等5个地方党委、长沙市等8个地方人大常委会和石门县人民政府的负责人在会上介绍了经验。2016年5月，省委人大工作会议在长沙召开，有近800人参加会议，其中，有20名省领导，67名省直单位主要负责人，277名市州、县市区委书记和人大常委会主任，还有部分全国人大代表、省人大代表，及全省县乡两级人大换届选举工作学习班人员。2004年12月23日，湖南省委首次召开“全省人大、政协工作会议”。省委书记、省人大常委会主任杨正午，省人大常委会副主任吴向东，省政协主席胡彪，省委副书记、省长周伯华分别作了讲话。
从会议形式上来说，以现场会议为主，特殊情况下采取现场会与视频会议相结合的方式。2021年，在新冠肺炎疫情防控的形势下，省级层面的参会人员在湖南省长沙市主会场现场出席会议，参会人员约150人；市县两级各自设立分会场，采取视频连线方式参会。
三 会议主题：加强和改进党对人大工作的领导
省委人大工作会议强调各级党委发挥总揽全局、协调各方的作用，完善党领导人大工作的机制。每次省委人大工作会议，省委书记都发表讲话，“加强和改进党对人大工作的领导”“依法治省”“新时代人大工作高质量发展”是贯穿历次会议的主题。省委人大工作会议明确提出，要把党的主张和重大决策经过法定程序变为国家意志，成为全体人民共同遵守的行为规范，从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施；把人大工作摆在重要位置，各级党委要高度重视人大工作，切实把重要议事日程列入全局。
1996年12月，湖南省委召开的全省人大工作会议提出，加强和改善党对人大工作的领导，进一步完善人民代表大会制度。贯彻党中央关于依法治国、建设社会主义法制国家的治国方略，紧紧围绕省委的中心工作，更好地发挥各级人大的作用。1996年8月，湖南省八届人大常委会第二十三次会议通过了关于进一步加强法制宣传教育、积极推进依法治省的决议；当年12月，湖南省八届人大常委会第二十四次会议审议通过了《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》，成为人大依法履行监督职能的一个重要武器，这些地方性法规的出台和实施为省委人大工作会议加强和改善党对人大工作的领导、推进依法治省准备了条件。
在依法处理衡阳破坏选举案后，2016年5月召开的湖南省委人大工作会议要求，要认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，主动顺应人民群众的新期盼，切实肩负起做好新时期地方人大工作的时代使命，加强和改进党对人大工作的领导，为做好地方人大工作提供坚强保证，确保市县乡人大换届选举风清气正。此后，湖南省市、县、乡三级人大换届选举深刻吸取衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案的教训，严格落实“九严禁”和“约法三章”，建立起中央纪检国家监委、最高法、最高检、中组部、中宣部、中央统战部等22家单位联合审查机制，15条“负面清单”把关人大代表人选，实现市县乡人大换届选举风清气正、圆满成功。
四 会议的效能：出台政策文件和增进政治认识
省委人大工作会议通过省委书记、省人大常委会主任发表讲话，省委专门就人大工作、人大代表工作出台文件等形式，支持和保障人大及其常委会依法行使“四权”提出工作要求。省委人大工作会议进一步统一了对社会主义民主政治建设和人大工作的认识，解决了人大工作和建设中存在的一些突出问题，对全省民主政治建设和人大工作产生了深远的影响。
据《湖南省志·政务志》记载，第一次省委人大工作会议着重研究解决政治认识等五个问题：一是进一步统一对社会主义民主政治建设和人大工作的认识；二是进一步明确人大常委会工作的指导思想；三是进一步提高人大常委会的工作水平和效能；四是进一步加强人大常委会的自身建设；五是进一步加强中共各级党委对人大工作的领导。1989年5月，湖南省人大常委会主任刘夫生在湖南省七届人大二次会议上作省人大常委会工作报告时说：“全省人大工作会议是去年我省地方人大工作和建设中的一件大事。它对我省人大工作和民主政治建设将产生深远的影响。”此次省委召开的全省人大工作会议对人大常委会主任参加同级党委常委、人大及其常委会的机构设置、人员编制和业务经费，以及地区设立联络工作委员会等问题作了一些具体的规定。全省各地认真地贯彻落实会议精神，解决了人大工作和建设中存在的一些问题。《人民之友》1989年第1期社论说，“这标志着我省人大工作已进入一个新的起点，来势喜人，大有希望。”
县乡人大在人手少、经费少、编制少的情况下，在巩固党的执政基础、坚持和完善人大制度中发挥了重要作用。但是，由于历史的原因和现实的情况，县乡人大存在会议质量不高、行使法定职权“虚化”、代表联系群众的形式和渠道不便利、机构和工作力量难以适应需要等问题和困难。针对这一问题，2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，即中央18号文件。中央18号文件要求，地方各级党委通过召开人大工作会议、出台指导性文件等形式支持和保证县乡人大依法行使职权，帮助解决实际问题。2015年12月，省委常委会会议审议通过了《中共湖南省委关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》，有效解决了县乡人大工作和建设中存在的问题。
五 会议导向：解决人大工作实际问题
每次省委人大工作会议，聚焦社会主义民主法制建设和新时代地方人大工作的新任务、新情况、新问题，与时俱进解决地方人大工作和建设中存在的实际问题，特别是人大及其常委会的机构设置、人员编制和业务经费等具体问题。
湖南省委首次人大工作会议批准省人大常委会在地区设立联络工作委员会，作为省人大常委会派出机构，受省人大常委会和地委的领导。1989年4月，湖南省七届人大常委会第八次会议通过决议，决定在益阳、娄底、郴州、零陵、怀化5个地区，设立省人大常委会联络工作委员会，以进一步加强省人大常委会同地区的省人大代表和地区所辖县、市人大常委会的联系。
1996年12月召开的湖南省委人大工作会议提出，各级党委要高度重视人大干部队伍建设，在机构改革中，人大及其常委会只能加强，不能削弱。要保持人大机构设置和人员编制的稳定，人员偏少的应予以适当增加。有条件的地方要把国家权力机关的活动经费单列在财政预算中，将其纳入依法管理的范围。
2004年12月，湖南省委召开的全省人大、政协工作会议指出，要关心人大、政协机关建设，从机构编制、人员配备、工作经费等方面给予支持，创造良好的工作条件。要切实加强人大、政协领导班子和干部队伍建设，改善领导班子结构，适当增加专职委员比例，加强专门委员会建设。2004年11月，湖南省委召开全省人大、政协工作会议前1个月，省委向全省批转省人大常委会党组关于进一步加强人大代表工作的意见。会后，省委发出《关于进一步加强人大工作的意见》。省人大常委会落实会议精神和省委文件，有效地促进了人大工作和代表工作迈上新台阶。省人大代表的活动经费由过去每人每年1000元增加到2000元，列席常委会会议的全国、省人大代表在原来的基础上增加一倍。同时，按照全国人大常委会办公厅的要求，设立了全国人大代表联络机构。
2014年4月，湖南省人大常委会研究室的调研报告显示，市、县、乡（镇）人大的编制非常紧张，全省县级人大机关共有行政编制2757个，平均每个县市区为22.6个；全省123个县市区中，有50个县级人大存在“一人委”现象。“一人委”意味着这些县级人大常委会工作机构只有一个“光杆司令”。湖南省人大常委会研究室的调研报告指出，地方人大的机构设置、人员配备、物质保障，与地方国家权力机关承担的任务要求不适应。湖南省衡阳市某县人大机关行政编制为23个，2013年换届时“实改非”人员为9个，实际可用的编制只有14个；邵阳市某县人大机关干部平均年龄50.4岁，最年轻干部的年龄是43岁。针对县乡人大工作和建设中存在的困难和问题，2015年12月，省委常委会会议审议通过了《中共湖南省委关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》。2016年5月，湖南省委人大工作会议要求，切实解决县乡人大工作中存在的困难和问题，确保有机构管事、有人员办事、有经费做事。省人大常委会党组及时召开专题会议，认真传达和学习省委人大工作会议精神。2016年11月，省人大常委会领导率省委督查调研组到14个市州就贯彻落实中央18号文件、省委26号文件和省委人大工作会议精神情况进行督查，向省委提出进一步落实上述“两文一会”建议，推动省委人大工作会议精神全面落地。市县两级党委及时召开人大工作会议，出台关于进一步加强县乡人大工作和建设的实施意见。2017年1月，湘西自治州委常委会经过专题研究，同意州人大常委会党组提出的关于县市人大及其常委会机构设置调整意见。湘西自治州8县市人大机关增加了30多个行政编制，县市人大机关编制增量平均达4个左右，新增和规范统一后的县市人大及其常委会机构为3个专门委员会（法制、财经、环资）、5个工作委员会和1个办事机构。按照省委人大工作会议和政策文件精神，市县两级党委、人大常委会也在积极破解“一人委”难题。由于机构改革“三定”方案给县级人大机关核定的行政编制数偏少而且很难突破，湖南省不少县级人大机关开始设立副科级事业单位，如代表服务中心、预算联网监督中心等，招考2—4名事业编制工作人员，有力有效地解决了工作力量尤其年轻干部缺乏的问题。市级人大机关则在办公室、研究室或者代表工作机构下设正科级的事业单位，具体承担服务代表、新闻宣传、信息化建设等工作任务。还有少数地方，把县级人大常委会领导编制列入党委序列，不占县级人大机关编制，解决“退线”领导循环占用人大机关编制问题。
经过实践探索和实验总结，上述做法进一步上升为湖南省委的政策。2021年7月出台的《中共湖南省委关于加强和改进新时代人大工作的意见》，明确了解决人大机关“一人委”“退线占编”等实际问题，很有指导性、针对性和操作性。意见明确了市州、县级人大常委会主任、副主任可在本级行政编制总额内实行编制单列管理，并要求保障县级人大机关必要的编制，切实解决“一人委”问题。在控制机构总数的前提下，县级人大常委会可以结合工作实际，提出机构设置建议，按照机构编制管理权限和程序报批。湖南省人大常委会党组高度重视中央和省委关于人大工作决策部署的贯彻落实，主任会议成员多次带队督查调研。随着湖南省委政策的深入实施，县级人大机关干部队伍建设不断加强，人大工作进入重要的发展期。比如，岳阳市华容县人大机关在职干部平均年龄由51岁降至46岁，其中，35岁以下有4人，全面消灭了“一人委”，人大专门委员会、常委会工作机构平均在职3人。
六 党委人大工作会议：全面领导的常态模式
地方党委加强对人大工作的全面领导、全过程领导的体制和机制，主要是召开党委全会、常委会会议、人大工作会议等，听取人大常委会党组汇报，及时研究解决人大工作中的重大问题，出台有关政策文件指导人大工作。“党委人大工作会议”成为把党的领导贯穿到人大工作全过程、各方面，推进全过程人民民主，进一步完善党委领导人大的工作机制的常态模式。
2015年6月，中央18号文件要求地方各级党委通过召开人大工作会议、出台指导性文件等形式支持和保证县乡人大依法行使职权，帮助解决实际问题。按照中央18号文件的要求，2015年12月，湖南省委常委会议审议通过了《中共湖南省委关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》，湖南省委及市县两级党委先后召开人大工作会议，完善党委领导人大工作机制，支持和推进新时代地方人大工作高质量发展。2021年7月召开的湖南省委人大工作会议出台的《中共湖南省委关于加强和改进新时代人大工作的意见》（以下简称《意见》），对全省人大工作进行了全面安排部署，形成了许多创新举措和硬性措施。其中，《意见》提出“省市县党委每届至少召开一次人大工作会议”的要求，意味着形成每届一次“党委人大工作会议”的顶层设计和领导模式，进一步明确了加强党对人大工作的全面领导的制度机制，为推进新时代地方人大工作高质量发展提供了根本保证。2022年1月26日，湖南省委召开贯彻落实中央人大工作会议精神推进会，省委书记、省人大常委会主任张庆伟在会上发表讲话，要求更加坚定地推进全过程人民民主，切实加强各级人大及其常委会“四个机关”建设，自觉把政治建设摆在首位，着力加强人大组织建设，不断提升全省人大工作质量和水平。
从中共湖南省委召开的5次人大工作会议的效能可以看出，“党委人大工作会议”是完善党委领导人大的工作机制的常态模式，是把党的领导贯穿到人大工作全过程、各方面的重要体制，必须坚持和加强。地方党委应坚持每届召开一次人大工作会议，适应新情况、新任务，出台政策文件，对人大工作进行全面安排部署，坚持和完善加强党对人大工作的全面领导的制度机制。同时，确保党委人大工作会议精神和政策文件的落地落实，需要党委有关部门加强督查。在这方面，湖南省委督查机构发挥了重要作用。比如，2016年11月，省人大常委会领导率省委督查调研组到14个市州就贯彻落实中央18号文件、省委26号文件和省委人大工作会议精神情况进行督查，向省委提出进一步落实“两文一会”的建议，推动省委人大工作会议精神全面落地，保证了会议的政治效果和工作效能。