二、摆脱IMF贷款条件约束后的金融改革

由于IMF的“处方”基本上是传统的应对措施，加上其贷款援助条件要求东亚重灾国在尚未制止危机之前进行结构改革，在实践中不仅未能使危机得到缓解，反而使危机进一步扩展、加深。这一方面表现为高利率和金融改革的压力使银行、金融公司的坏账进一步增加，引发更多的银行破产和公司倒闭事件；另一方面则表现为不断增加的失业与贫困，进而引发政治动乱，给国家的稳定带来了威胁，因而招致来自各方的批判。[12]

包括约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)、保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)等在内的西方著名经济学家都认为，IMF对东亚危机重灾的贷款条件过于苛刻，主要考虑贷款本息能否收回，而非受灾国的经济复苏。尤其是针对泰国、印度尼西亚和韩国的“休克疗法”，只会使受灾国在国内和国际上更加失去信誉，使更多的资本在关键时刻外流，使地区危机和经济衰退更为深刻、持续时间更长。他们还认为IMF参与的结果不但未能解决该地区在危机初期遇到的很多问题，反而增加了贫困，使工资更为下跌、环境更为恶化、公共债务剧增，以及债务国国家主权的消融。史蒂文(Radelet S.)和萨克斯(Sachs J.)则谴责IMF和其他国际金融机构在1997年危机中夸大了问题的严重性，未能采取有效措施敦促债权与债务国做出还债安排，导致信心丧失，从而使东亚地区的“无流动资金”金融情况进一步恶化，最终演变为金融系统的崩溃。同时，短期债务的暴露必然带来货币贬值恶性循环的大混乱，并使呆账、坏账大为增加。其结果是不可避免地爆发了由恐慌诱导的自我形成危机。[13]新自由主义学派代表人物哈佛大学经济学教授马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)也猛烈批判了IMF在东亚危机中的表现。他说，IMF在东亚危机中对重灾国所做的一切正在使其有效性及其作用大为受损。IMF强调结构与机制改革，而非重视收支平衡的调整，对该地区近期甚至较为长期的经济发展产生了相反的作用。IMF应该继续履行其帮助受灾国应对外汇的暂时性短缺和长期的贸易逆差之传统性任务。在评价IMF给印度尼西亚政府所开的“药方”时，他尖锐地指出，对一个合法的政府强加详尽的经济改革“处方”是值得怀疑的问题。IMF不得利用一些国家遇难之时践踏别国的民族政治程序，应该延迟在印度尼西亚推行反贪污之类的计划，先解决稳定印尼盾、解决私营企业债务和为商人增加信贷等问题。[14]

由此可见，IMF的援助贷款条件不仅不利于受灾国经济的复苏，而且使受灾国经济陷入更深的泥潭。为使国家经济主权掌握在自己手里，泰国和印度尼西亚政府先后于2003年提早还清了贷款，摆脱了苛刻、有损于受援国经济发展和民族自尊心的贷款条件的控制。马来西亚在实施类似的“假想IMF金融改革政策”之后，经济非但没有好转，反而更为恶化，遂于1998年9月采取了与IMF背道而驰的政策，推行为期1年的选择性资本管制措施。该项措施包含两个相关联的部分：一是稳定马币汇率；二是限制短期资本外流。不过，菲律宾却因自身独特的原因，经济持续走低，在其他国家摆脱IMF贷款之时却向IMF借用了6.2亿美元的备用贷款，从而将经济主权重新置于IMF的贷款条件之下。

这一时期东南亚国家的金融改革主要集中在银行业部门，并注重提高整体金融体系的安全性与稳定性。巴塞尔委员会于2004年6月26日公布的《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》(《巴塞尔协议Ⅱ》)，成为东南亚国家在这个时期金融改革的指南。[15]改革目标在于使本国的银行金融业能够达到《巴塞尔协议Ⅱ》三大支柱中所规定的标准，以期通过制定资本充足性的指导原则，更精确地评价银行的风险，降低套利交易的机会，并为监管机构使用更复杂的风险管理方法提供更大的灵活性。与此同时，鼓励银行根据《巴塞尔协议Ⅱ》中对资本的要求，自行建立更健全精确的风险管理体系，以有效地控制风险，增强盈利能力。[16]尽管东南亚危机重灾国还清了IMF的贷款，可以不再强制遵循IMF的贷款条件，但是，IMF作为推动金融全球化三大国际经济机构依然试图主导发展中国家，包括东南亚金融改革的方向。

以下以泰国、马来西亚和新加坡为例，展示东南亚国家在金融领域所作的具有多样性的自主性改革。

(一)泰国

1.摆脱IMF贷款条件后泰国的金融改革

2003年7月泰国提前还清IMF贷款，开始了自主性的金融制度改革。2004年1月，泰国内阁通过了由政府和央行提交的《金融部门总体规划》(Financial Sector Master Plan)[17]。该总体规划针对危机爆发以来泰国金融机构出现的包括金融系统的效率、证券市场发展滞后等问题，提出泰国金融部门今后5～10年发展规划的指导性意见。《金融部门总体规划》的推出和实施使泰国金融部门发生了巨大的变革，也标志着泰国又一轮金融制度改革与变迁高潮的到来。

第一阶段的改革规划为期3年，其主要致力于现存金融部门结构的合理化、提高金融机构效率、扩大金融服务范围，尤其是扩大在人口众多的农村地区的金融服务。金融部门结构合理化工作是将泰国目前的商业银行、金融公司、房地产信贷公司、国际银行便利(IBF)进行整合，泰国央行的目标是，按照“仅存一家政策”(One Presence Policy)[18]的原则将其监管的83家金融机构降低到44家。

按照《金融部门总体规划》，泰国国内只允许存在两类银行：可以提供所有传统商业银行服务和部分投资银行业务的商业银行(又称全能银行)和零售银行。取得商业银行营业执照至少需要核心资本金50亿泰铢。零售银行的最低资本金为2.5亿泰铢，其提供的金融服务只能面对中小企业和低收入群体，不得对外经营衍生金融产品。除非财政部特许，不得经营外汇业务。达不到这些标准的金融机构不能成立银行，只能以信贷公司的形式营业，不得吸收公共存款。根据这个计划，国有商业银行和国有专业银行从13家锐减到3～4家(见图2-1)。

在IMF的贷款条件制约下，泰国中央银行曾经宣布在10年内取消对外资持有当地金融控股股份的限制。摆脱IMF贷款条件后，泰国中央银行进一步规定：外资银行可以两种形式存在，即外资子银行(Subsidiaries of Foreign Banks)和外资银行分支机构(Full Branches of Foreign Banks)。外资子银行需要最低核心资本金40亿泰铢，才享有泰国国民待遇。外资银行分支机构需要最低核心资本金30亿泰铢，但是不得增开分支机构。

按照《金融部门总体规划》，以银行为主的金融机构开始了大规模的资产重组。2005年因金融机构并购、升级而新成立的商业银行便达5家。除泰纳昌银行(Thanachart Bank)和曼谷首都银行(Bangkok Metropolitan Bank)这两家的重组发生在IMF贷款条件之下，其他商业银行的资产重组均可被视为自主改革(见表2-1)。

2.摆脱IMF贷款条件后泰国金融制度改革的成效

首先，商业银行经营状况得到了很大的改善。随着《金融部门总体规划》的实施，金融公司、房地产信贷公司等金融机构在存贷款业务中的比重进一步下降。泰国金融业中的主要部门——商业银行部门，在泰国金融部门的存贷款总额中占有超过70%的比重。经过危机后8年多的艰苦改革，包括一系列的不良贷款处理、资本金的充实、银行监管制度的加强和完善，以及《金融部门总体规划》指导下的金融机构重组，泰国的商业银行境况大大改善，盈利能力大大提升。

其次，证券市场得到了较好的恢复。泰国证券市场在危机期间遭受了严重打击，1997年中到1998年下半年短短一年多时间里泰国证券交易所股票市值就蒸发了2/3。经过8年多的证券市场制度改革，泰国证券交易委员会的独立性和政策执行力度大大加强，股票市场的基石——上市公司的质量也由于危机的消除和经济的复苏而得到很大的提高，公司治理和信息披露制度得到进一步完善，投资者信心也有了很大的恢复，这些都极大地促进了泰国证券市场的复苏。2006年泰国证券交易所指数(SET)已经恢复并超过了危机前的水平，第一季度基本稳定在700～800点。

最后，币值回归，汇率更加稳定。泰铢在经受了危机期间的剧烈波动之后，汇率波动明显变小。麦金农和岗泽(McKinnon and Gunther，2003，2004)的研究表明，泰铢对美元汇率波动的标准差，在危机前为0.21，波动相对较小；而危机期间标准差变为1.55，表明泰铢对美元的波动迅速增加；危机后，波动标准差又下降为0.38，说明泰铢对美元汇率波动大幅度减小，尤其是危机后的2003—2004年，标准差进一步下降为0.27，泰铢对美元的波动基本恢复到危机前水平。[19]泰铢对美元汇率趋于稳定的重要原因是泰国央行对外汇市场的干预。泰国在2003年还清IMF贷款以后，修正了一些原先在IMF贷款条件下所承诺的货币金融政策。[20]泰国金融政策部门认为，作为出口导向型开放小国，泰国不能不关注本国货币币值的稳定。为此，泰国实际上抛弃了IMF以前所要求实行更有弹性、浮动幅度更大的汇率制度。泰国目前的很多货币金融政策在实施时都充分考虑汇率的稳定，尤其是泰铢对美元的稳定。

(二)马来西亚

如前所述，马来西亚在1997年东亚金融危机期间并未向IMF寻求援助，因此在金融改革方面具有较大的主动权。但马币林吉特的汇率在1998年之后急剧波动，马来西亚政府遂于1998年9月采取了与IMF背道而驰的政策，推行为期1年的选择性资本管制措施。与此同时，在银行金融领域采取了一系列重要的改革措施。

1.金融危机后马来西亚银行金融业改革的措施

第一，积极处理银行业呆账。1998年3月，马来西亚政府建立国家资产管理公司(Danaharta)，主要目的是转移收购银行的呆账，以确保商业银行的呆账情况可以维持在可控范围之内。规定凡坏账率超过10%的银行，其超过10%的部分必须以一定的折扣率卖给国家资产管理公司，[21]然后再由国家资产管理公司将这些坏账交由马来西亚最大的商业银行——马来亚银行代为管理。换言之，通过将银行的坏账剥离给资产管理公司来改善银行的资产质量，可以使商业银行免于破产。

第二，向银行大量注资。除剥离银行坏账外，马来西亚还同时成立了国家资本基金公司(Danamodal)，向那些无法筹集资本的银行机构注入资金，使其可以继续维持下去。1999年7月，当邻国的金融机构还处于大批破产的境地时，马来西亚的国家资本基金已经为10家银行机构注资64亿林吉特，使其银行的平均风险加权资本比率达到13%，远超出《巴塞尔协议Ⅰ》所规定的8%的要求。

第三，建立企业债务重组委员会。由于减少银行坏账在很大程度上要依靠企业资产质量的提高，要彻底改善银行资产还需要从改善企业的经营状况着手。1998年8月，马来西亚政府成立企业债务重组委员会(CDRC)，作为Danaharta和Danamodal的补充，其任务是为企业借款人和债主(主要是银行机构)提供更加快速的重组债务制度，让债权人和债务人无须通过法律程序来解决彼此的债务。企业债务重组委员会仅成立10个月，便于1999年6月中旬接受了60家公司的申请，重组债务325亿林吉特。

第四，实行银行重组与合并。1999年7月29日，马来西亚政府宣布强制性推行银行合并计划，将国内所有金融机构合并为6家大银行集团，即马来亚银行、马华银行、土著联昌银行、英雄艾芬银行、大众银行及南方银行。之后在华人银行企业的要求下，马来西亚政府将原定的6家大银行集团扩大为10家，另外4家分别是丰隆银行、兴业银行、大马银行及国贸银行。这项大合并的顺利完成使得每家银行集团的股东基金不少于20亿林吉特，资产总额也超过了250亿林吉特。在马来西亚的22家商业银行中，内资银行为9家(2006年3月15日，马来西亚第二大银行土著联昌银行以67亿林吉特收购南方银行)，外资银行为13家。主要外资银行来自新加坡(2家)、美国(3家)、英国(2家)，其余6家分别来自日本、泰国、荷兰、德国、加拿大、中国。在马来西亚的22家商业银行中，资产规模前十位的银行有5家是外资银行。

第五，制定《金融业大蓝图》。2001年3月1日，马来西亚中央银行公布了《金融业大蓝图》(FSMP)，规划了今后10年金融业的发展。其中，银行业的改革和发展分为三个阶段：第一阶段是2001—2003年。继续进行1999年开始的银行业的并购，扩大马来西亚国内商业银行的规模以增强竞争力。第二阶段是2004—2006年。在建立有较强竞争力、创新力和高效率的国内大银行的基础上，适当引入竞争机制。具体措施包括对现有的外资银行适度地放宽管制，同时让消费者有更多的选择。2004年10月，马来西亚第四大银行兴业银行(RHB)25%的股份卖给了阿联酋阿布轧比商业银行。2005年3月，新加坡淡马锡出资1.44亿美元入股马来西亚安联银行。2006年11月，澳大利亚第三大银行澳新银行(ANZ)斥资3.57亿美元，入股大马证券银行(AmMerchang)。第三阶段是2007年至今。为增强银行业的竞争，在放宽引入外资银行的同时鼓励国内银行走向国外。2008年2月，中国香港私募基金博智资本(Primus Pacific Parter)出资13.371亿林吉特(约合4.1亿美元)收购马来西亚第七大银行国贸银行的母公司国贸资本(EON Capital)20.2%的股权，成为其第一大股东。

2.马来西亚商业银行改革的成效

在2008年美国金融危机的影响扩散到全球之时，马来西亚已经通过对商业银行所做的一系列改革，提高了银行业的竞争力和国际地位，形成了九大商业银行的格局。它们分别是艾芬银行(Affin)、安联银行(Alliance)、大马银行(AmBank)、土著联昌银行(CIMB)、国贸银行(EON)、丰隆银行(Hong Leong)、马来亚银行(Malayan Banking Berhad)、大众银行(Public)和兴业银行(RHB)。这一时期，马来亚银行是马来西亚最大的商业银行，其次是土著联昌银行和大众银行，分别位于第二位和第三位。总体来看，2008年马来西亚商业银行的各项指标与1997年东亚金融危机爆发时相比都有了很大的提高。其中商业银行的核心资本充足率为10.6%，风险资本充足率为12.7%，基于3个月的不良贷款为2.2%。[22]马来西亚商业银行的国际地位也有了较大的提高。香港中文大学工商管理学院和中国人民银行研究生部联合推出的《2007年亚洲银行竞争力排名研究报告》显示，在2007年亚洲125家银行的综合竞争力排名中，马来西亚有7家银行榜上有名，分别为大众银行(第10位)、马来亚银行(第26位)、土著联昌银行(第46位)、丰隆银行(第86位)、兴业银行(第110位)、国贸银行(第111位)和大马银行(第120位)。[23]

(三)新加坡

新加坡政府将金融业作为经济发展的重要支柱，致力于将新加坡发展成世界级的金融中心。正是因为新加坡具有健全的金融监管体系和富有效率的监管过程，才使得新加坡的金融稳健性居全球首位，金融风险得到有效控制，在1997年东亚金融危机爆发时避免了一场浩劫，国家主权免于遭受蹂躏。1997年东亚经济危机爆发之后，新加坡扮演中央银行角色的金融管理局(MAS)积极采取了一系列有力措施，使得本国的金融银行业更为康健。

1.积极进行银行业的整合，以增强本土银行的竞争实力

新加坡发展银行并购邮政储蓄银行(后更名为星展银行)后成为东南亚第一大银行，并在中国香港并购了道利银行，成立星展银行香港公司。成功并购促进了银行经营业绩的改善，提升了银行的竞争力并扩大了市场份额，在国际金融市场上获得一席之地，可以与欧美大银行竞争，扩展国际业务，巩固新加坡金融市场的国际地位。但随着新加坡星展、华侨、大华三大本土银行的发展壮大，本土银行不仅占有银行业总资产50%的比例，而且基本维持了国内市场一半以上的占有率，总体实力与外资银行相当。

2.国内银行和外国银行相对分离可有效抵抗危机蔓延

新加坡的银行业可以分为两个部分，即当地银行和外国银行。新加坡作为国际金融中心，必须引进外国银行，但是为了保护当地银行，避免其与外国银行过度竞争，新加坡政府采取措施，只对部分外国银行发放限制性执照或者离岸执照，截至2006年12月，新加坡共有商业银行110家，其中本土银行7家、外资银行103家。在外资银行中，全能银行(Full Bank)24家，批发银行34家，离岸银行45家。[24]全能外资银行可以在新加坡与当地银行一样从事境内交易，但不允许增设分行；批发外资银行可以从事国际业务，但是不能接受新加坡的居民普通存款和25万新加坡元以下的定期存款，并且外国银行只能在新加坡设立一个分行；持离岸执照的外资银行只能从事以国际业务为主的离岸业务。

3.新加坡金融管理局监管严格，银行业抗风险能力强

新加坡金融管理局(MAS)制定了严格的银行业监管标准，长期以来新加坡的银行资本充足率和有关金融监管一直是与巴塞尔委员会成员国同步的，对《巴塞尔协议》的执行持非常积极的态度。MAS对银行业的监管主要内容包括市场准入、法人治理结构、危机处理和市场退出。对市场准入采取少而精的原则，鼓励本地银行进行重组、整合和合并，以提升其竞争力。对外资银行则采取有选择的市场准入原则，其中包括必须是世界最强的300家银行及各国国内名列前茅的银行，金融产业记录和信用评级良好、信誉优良的银行，母国监管机构监管得力的银行，以及符合国际清算银行资本充足标准的银行。2000年之前，MAS一直要求银行资本充足率不得低于12%，其中核心资本充足率不得低于10%。2000年9月之后，核心资本充足率被调低至8%，资本充足率仍然要求12%，这些资本标准远高于《巴塞尔协议Ⅰ》规定的8%。巴塞尔委员会于2004年6月推出《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》(《巴塞尔协议Ⅱ》)之后，MAS积极与本国银行进行沟通，探讨如何更好地贯彻《巴塞尔协议Ⅱ》，以促进新加坡银行业不断完善风险管理系统，从而培育一个安全有序的金融体系。根据本国银行业的特点，MAS分阶段地引入了《巴塞尔协议Ⅱ》的内部评级法，以提高新加坡银行业的风险管理水平。更为重要的是，MAS还鼓励银行完善严格的压力测试机制，使其准备好足够的资本金以抵御在经济周期中可能会遇到的风险。

4.构建金融安全网

1997年东亚金融危机爆发后，MAS开始构建国家金融安全网，除在监管方面进行不间断的创新之外，从2001年开始着手研究存款保险制度，历时4年。在征询意见的基础上，其于2004年草拟《存款保险法案》。2005年10月，新加坡颁布《存款保险法案(2005)》，于2006年4月正式生效。依照《公司法案》，新加坡存款保险有限公司(SDIC)于2006年1月注册成立。该公司是新加坡存款保险基金的指定代理机构，负责执行存款保险计划(DIS)，其董事会对新加坡金融管理局的分管部长负责。SDIC在“存款保险计划”下的职能主要包括：向DIS成员收取保费，管理存款保险基金，补偿受保储户和向公众宣传DIS。作为“计划会员”的银行或金融公司一旦倒闭，储户在这些机构中合乎条件的累计存款可领取的受保额至多为2万新加坡元。