第一章 绪论
第一节 研究背景与意义
一、研究背景
党的二十大提出了“构建高水平社会主义市场经济体制”的宏观要求，具体要“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，有效市场和有为政府的有机融合成为展现社会主义市场经济体制优势的内在要求。如何发挥政府在经济发展中的关键角色，成为学术界关注的焦点问题。
1978年改革开放之后中国的地方政府债务便已出现，1994年分税制改革促使地方政府出于缓解财政压力的目的而举债。此后，为了应对两次金融危机（1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机）的爆发，中央政府实行扩张性的财政政策，虽然达到了稳定经济的目的，但是也导致地方政府债务规模大幅增加。特别是在2008年全球金融危机爆发之后，各地方政府在中央政府“四万亿”政府性投资计划的基础上扩大了本地区的投资规模，在短期内实现了国民经济的稳步增长，但其引致的地方政府债务问题不可忽视。根据审计署的调查数据，截止到2013年6月，全国总债务规模为30.27万亿元，其中地方政府债务规模（包括政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的各类债务）高达17.89万亿元，占总债务规模的59.1%。
为了应对地方政府债务风险，党的十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。继而，中共中央政治局会议、全国人民代表大会、国务院等党和国家领导机构在2014年、2015年连续出台了《深化财税体制改革总体方案》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、新修订的《中华人民共和国预算法》等，提出规范地方政府性债务管理的总体要求和具体管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险。2017年全国金融工作会议进一步提出“要严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，党的二十大报告更是进一步提出“守住不发生系统性风险底线”的明确要求。
图1-1列示了2007—2021年中央政府、地方政府的杠杆率变化趋势及政府部门杠杆率，图中的主要数据来自国家资产负债表研究中心（CNBS）。政府部门杠杆率为政府部门的债务，即中央政府债务和地方政府债务之和与名义国内生产总值（Nominal Gross Domestic Product，Nominal GDP）的比值；中央政府、地方政府的杠杆率变化趋势分别为中央政府债务、地方政府债务与名义国内生产总值的比值。
图1-1 2007—2021年中央政府、地方政府的杠杆率变化趋势及政府部门杠杆率
数据来源：国家资产负债表研究中心（CNBS）。
由图1-1的折线图可知，中央政府和地方政府的债务规模与名义国内生产总值的比值在2010年前后呈现差异化的变动趋势。在2010年以前，中央政府债务与名义国内生产总值的比值大于地方政府债务与名义国内生产总值的比值；但是自2011年开始，地方政府债务的规模开始超越中央政府债务规模，二者的差距在2014年达到最高，2014—2021年地方政府杠杆率也始终在中央政府之上。究其原因，由于2007—2008年次贷危机的影响，中国于2008年底到2010年推出了合计达“四万亿”的投资计划，这一计划显著刺激了地方政府的融资热情，导致了地方政府杠杆率在2010年后开始超越中央政府。
从政府部门杠杆率的柱状图可知，中国的政府债务2015年较2014年明显下降，这是因为当年中国修订了《中华人民共和国预算法》，开始赋予地方政府发行债券的权利，同时将融资平台所发行的城投债与地方政府剥离，促使地方政府融资手段的规范化和透明化。可以说，图1-1大致勾勒出中国政府部门杠杆率的变化趋势，也证实了研究地方政府债务的必要性和紧迫性。
传统研究多关注地方政府债务的影响因素（Neck and Getzner，2001；Goodspeed，2002；Rodden，2002；Geys，2007；Baskaran，2010；Pettersson-Lidbom，2010；Akai and Sato，2011；Baskaran，2012；马恩涛和于洪良，2014；吕健，2014；蒲丹琳和王善平，2014；陈菁和李建发，2015；缪小林和伏润民，2015；钟辉勇和陆铭，2015；罗党论和佘国满，2015；贾俊雪等，2017）及其与经济增长（Smyth and Hsing，1995；Schclarek，2004；Aizenman et al.，2007；Reinhart and Rogoff，2010；Pattillo et al.，2011；Balassone et al.，2011；Kourtellos et al.，2013；Eberhardt and Presbitero，2013；Panizza and Presbitero，2014；Woo and Kumar，2015；Puente-Ajovín and Sanso-Navarro，2015；范剑勇和莫家伟，2014；吕健，2015；胡奕明和顾祎雯，2016）的关系，却较少探索地方政府债务对微观企业行为的冲击。特别是在中国地方政府债务越发受到关注的情况下，基于地方政府负债发行的内在动机，讨论其对企业财务行为的经济影响，日益成为一个有趣且富有意义的话题。
站在微观视角，地方政府债务对企业行为的影响主要存在“财政赤字—总需求—利率—私人投资”和“资产组合效应”两种范式。其中，在“财政赤字—总需求—利率—私人投资”的研究框架下，政府债务融资对企业投融资行为的挤出效应主要通过利率渠道实现（Friedman，1978；Hubbard，2012）。“资产组合效应”将所有资产视为单一资产，忽略了不同资产之间流动性、安全性的差异，此时政府债务、企业债务之间存在着互补性和竞争性关系，当政府发行的长期债务较多时，企业会发行更多短期债务作为回应（Greenwood et al.，2010）；当国债的发行量发生变化时，投资者愿意为资产流动性和安全性支付的溢价发生改变，进而导致了企业债和国债之间收益率的差异，政府债务融资对企业债务融资产生“挤出效应”（Krishnamurthy and Vissing-Jorgensen，2012，2015；Graham et al.，2014，2015）。