2.2　土壤污染法律法规

环境污染问题随着社会和经济的发展日益突出。欧美国家已投入大量人力、物力对污染土壤进行治理：荷兰在20世纪80年代就投入15亿美元进行土壤的修复技术研究和应用试验；德国在1995年投资60多亿美元进行土壤修复；美国投入100多亿美元用于土壤修复技术开发研究。我国土壤污染的总体形势严峻，人多地少且土壤污染事件频发，对粮食安全、生态环境、人民身体健康和农业可持续发展构成严重威胁。土壤污染主要是由自然活动产生及不科学的人类改造引起，对大自然活动引起的土壤污染我们无能为力。但是，对于人为的不科学的活动造成的土壤污染，可以通过制定法律法规来引导人类的活动，对其加以干涉缓解。我国土壤污染的类型多样，污染途径多，原因复杂，控制难度大，修复技术的研究必然重要，但更重要的是增强全社会的防范治理意识，完善法律法规。因此，全国人大环境资源委员会认为“我国土壤污染总体形势严峻，应当重视，土壤污染防治工作有必要依法完善”，并起草了《土壤污染防治法》草案。

2.2.1　土壤污染防治法律制度的概念

土壤污染防治法也称土壤污染控制法、土壤污染预防法，是指由调整土壤环境社会关系的一系列法律规范所组成的相对完整的规则体系，即国家对产生或可能产生土壤污染的原因及其活动（包括各种对土壤不利的人为活动）实施控制，达到保护土壤，进而保护人体健康和财产安全而制定的法律规范的总称。

2.2.2　国外土壤污染防治法律

19世纪70年代初，欧美等发达国家就开始着眼于土壤污染问题，并开始研究土壤污染防治的立法工作。他们立法明确，有较为先进的法律制度，在土壤污染防治方面取得了一定的成效，美国、日本和德国的一些法律制度具有理论和实践上的指导意义。

（1）美国土壤污染防治法律制度体系

美国于20世纪中叶开始研究土壤污染有关立法和法律制度，走在世界的前列。伴随美国经济迅猛发展的还有环境污染事件，如美国中西部的“黑风暴”事件，给当时的美国敲响了警钟，也引起了美国政府对于土壤污染的重视。

1935年，美国国会通过了《土壤保护法》，确立了土壤保护是国家的一项基本政策。此外，他们通过行政手段加以调整，在农业部中增设土壤保护局（现为自然资源保护局），国会也相继通过了一系列涉及建立土壤保持区、农田保护土地利用等法令。

1976年，美国国会针对固体废物对土壤的污染，制定了《固体废物处置法》（又称《资源保护和回收法》）。该法规定了固废污染物和其他危险物质的控制及相关预防措施。

20世纪70年代，由于缺乏有效的固体废物控制填埋管理，导致土壤“二英类物质”造成的严重的污染事故，即“拉夫运河污染事件”。美国国会出台了具有重大意义的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（The Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act）。该部法律是美国在污染防治中一部重要的法律，尤其在土壤污染责任的认定和向受害者赔偿方面有着重要的意义。依据该法，美国政府建立了“超级基金”信托基金，为该法的实施提供资金支持。

20世纪90年代，大量工厂搬迁遗留的污染土壤的治理和恢复问题，再一次引起美国大众的关注。按照法律规定，这些污染的地块必须被修复后才能使用，但大多数棕色地块的污染是由以前的使用者造成，不应由后来的开发者承担治理污染的责任和费用。于是美国政府便相继出台了《纳税人减税法》和《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》对《超级基金法》做出了相关的修改和补充，从而解决了由于工厂搬迁遗留的污染土壤的治理问题。

除此之外，美国政府还在土壤保护的其他方面实施了一系列的相关措施。如：对农民进行土壤保护的宣传，对农业的生产给予先进的技术指导，实时采集相关的数据，及时掌握土壤变化情况。通过这些措施的实施，加强了对土壤的保护工作，使污染防治工作取得了一定的效果。

纵观美国联邦政府在土壤保护中的有关立法，美国政府没有对土壤污染进行专门的立法。而是为了满足土壤污染防治的需要，对《超级基金法》为核心的几部法律进行修订，规定了土壤污染的治理责任和赔偿的标准和依据。例如：为了有效治理工厂搬迁遗留的土壤污染问题，通过《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》从而对《超级基金法》进行了相应的修正，规定免除了部分小规模企业的赔偿责任，从而推动了土壤污染风险管理和受污染土壤的再开发利用。除此之外，美国的《固体废物处置法》《清洁水法》《安全饮用水法》《清洁空气法》《有毒物质控制法》等诸多的法律中对土壤污染防治都进行了相应的规定，从而形成了较为完备统一的土壤污染保护和土壤污染治理的法律制度的体系（见表2-1）。

（2）日本土壤污染防治法律制度

日本具有全面系统的土壤污染防治方面的法律制度，为其他国家在土壤污染防治方面提供了先进的经验。

日本由于大力发展经济，遭受了严重的环境污染反噬，公害事件频发，特别是在20世纪50～60年代发生的由于土壤污染造成的“痛痛病”事件，使日本政府开始了在土壤污染防治方面的法律制度的建设工作。

20世纪70年代，日本制定出台了《农业用地土壤污染防治法》，该法主要针对农业用地土壤污染防治问题，使日本农用地的土壤污染得到了治理和改善。

《农业用地土壤污染防治法》规定了“土壤污染区域制度”，要求都道府县知事对于其管辖区域内的一定区域，根据农用地土壤及生产的农作物中所含特定有害物质的种类和数量，一旦确认该土壤生产的农作物可能会损害人的健康，或者该土壤所含有害物质影响和显然会影响农作物生长发育，且这些影响显然符合总理府令的诸要件时，都道府县知事即可将该区域指定为有必要采取相应措施的对策区域。

其次，规定了“土壤污染对策计划制度”。包含如下主要内容：第一，对农用地特定有害物质受污染状况按地域进行划分，并分别就各自的利用制定相应的方针政策；第二，防止有关的农业设施发生变动，从而不利于污染的防控，并应当除去农用地土壤中的特定有害物质以及合理利用污染农用地而进行的名称变更等；第三，要加强农用地土壤中特定有害物质污染的变化情况的监测和控制；第四，其他重要的相关事项。

《农业用地土壤污染防治法》还规定了“严格的污染物排放标准”，各都、道、府、县知事可以考虑本辖区内农用地土壤污染及造成污染的有害物质，并在污染物的数量和种类及其他方面制定较为严格的污染物排放的标准。

工业用地的土壤污染问题，随着经济的发展和城市化进程的加快日益突出，为了解决城市和工业用地的土壤污染问题，2003年又制定出台了《土壤污染对策法》。该法针对城市土壤污染防治的问题做出了详尽的规定，并设立诸如污染调查、污染治理措施等比较完善的土壤污染防治的法律制度。

《土壤污染对策法》是日本进行土壤污染防治工作主要的法律依据，代表着在土壤污染防治工作中的新成就。土壤污染调查从民间自发组织到依据法律法规的明文要求开展实施，在推动土壤污染防治过程中起着举足轻重的作用。在这部法律之中对土壤污染调查中的超标地域的划定、地域范围、调查机构、报告和监测制度等方面进行详细的规定，从而形成了以土壤污染调查制度为核心，以信息公开、中小企业污染调查免责和污染调查基金等制度为保障的土壤污染防治法律制度体系，使日本的土壤污染防治工作达到了一个更高的层次。

可以看到，日本在土壤污染方面主要是分别对农业和工业所造成的污染加以规定。除《农用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》为主的法律之外，在日本还有许多与之相配套的法律法规，在这些法律之中对土壤污染防治问题进行了详细的规定，逐步形成了交叉立体的防治体系，规定了较为全面的污染防治和保护的法律制度，构成了较为完备的土壤污染防治法律制度体系，从而利于土壤污染防治的开展，推动了日本土壤污染防治事业的科学发展。

（3）德国土壤污染防治法律制度

德国在土壤污染防治方面有关的各项法律制度和实践操作都有着较为先进的经验，对其他国家土壤污染防治影响很大。

德国涉及土壤污染防治方面的法律法规主要有1999年3月实施的《联邦土壤保护法》《联邦土壤保护与污染地条例》和《建设条例》等。《联邦土壤保护法》提供了土壤污染清除计划和修复条例；《联邦土壤保护与污染地条例》是德国实施土壤保护法律方面的主要举措；《建设条例》则涵盖了土地开发、限制绿色地带（green field，指未被污染、可开发利用的土地）开发方面的法规，并制定了土壤处理细则方面的基本指南。

《联邦土壤保护法》是德国的第一部在土壤污染防治方面比较系统全面的法律，对于其他土壤污染防治法律具有指导意义。首先，详细规定了在调整对象上其他有关土壤污染防治法律中尚未涉及的内容，具有一定的补充作用。如果关于其他问题的法律仅仅做出了一般性规定，那么土壤保护法必定会对这些条款的解释产生影响。现实中，这将意味着污染防治法中的土壤保护条款属于联邦污染防治法的一个组成部分，但却须用联邦土壤保护法中的条款进行充实和解释。如果关于其他问题的法律没有明确规定适用于某一具体领域，则土壤保护法全面适用于该领域。其次，规定了污染防治的义务主体。规定了每个土地使用者或所有者有防止土壤污染和清除土壤污染的义务。也规定了政府的责任，要求政府部门要根据土壤的价值有关要求制定和出台相关的法律法规，从而达到防止土壤污染发生有害的变化，并要求行政部门全面负责土壤的监测工作，行政机关可以要求土地的所有者采取一定的自我监控措施，并应当按照相关要求将监测结果告知行政机构。此外，还规定了农业用地利用的相关内容。“农业中良好的专业工作的特征是持续保持土壤的肥沃性和土壤作为自然资源的生产能力。”这些规定在一定程度上体现了防止土壤污染的要求。

《联邦土壤保护与污染地条例》是德国在具体实施土壤保护方面重要的法律，在制定法律的同时也规定了相应的实体性附件，从而更具有很强的实践操作性。该条例规定了污染的可疑地点、污染地和土壤退化的调查和评估，规定了抽样、分析与质保的要求。同时，条例还规定了通过保护和限制、消除污染、防止污染物质泄漏等具体的措施来防范危险的发生，并对于土壤的治理调查和整治计划都做出了一定的补充规定。该条例还对防止土壤退化的要求进行了相关规定，最后，它详细规定了启动值、行动值、风险预防值以及可允许的附加污染额度。

德国政府在土壤污染防治过程中不断地将这两部法律与其他的法律进行整合，从而使德国的土壤保护在可能造成土壤污染或土壤退化方面的相关规定更加的具体，使其具有更强的实践性和可操作性。

2.2.3　我国现行土壤污染防治法律制度

面对日益严重的环境污染，应看到法律在环境保护和污染防治方面的重要作用，采取法律手段进行保护和防治。首先，法律手段具有稳定性的特点。环境的污染是一个长期的问题，相对稳定的法律可以使那些守法者减少投机的心理，更主动地保护环境。其次，法律具有强制性，可直接对违法者进行罚款等相应的处罚；同时对该违法者产生负面的评价，使违法者能够认识到自身形象的重要性，从而做到很好的守法。

国务院环境保护部下设污染防治司，负责环境污染防治的监督管理和组织开展全国环境形势综合分析研究，拟定污染防治政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准和规范，并组织实施。目前，我国有关土壤污染防治修复与整治方面的法律规定很少，仅在《土地管理法》中有一些原则性的规定，《草原法》、《基本农田保护法》、《土地复垦法》等单行法，主要就各部门的土地资源作了详细的保护规定，并没有涉及土壤修复与整治。在《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》中，都没有针对土壤污染修复与整治，一些地方的法规也只是些不系统的零散规定。

（1）我国土壤污染防治相关法律

①有关土壤污染防治的综合性法律法规　我国土壤污染防治事业起步较早，在“六五”时期就已被提出，但随后发展比较缓慢。为达到保护环境的目的，我国已经制定出台了一系列的法律法规来指引和规范公众的行为。陆续出台了《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废弃物污染防治法》等专门的污染防治法律。这些法律规范从不同角度、不同途径对我国当前的土壤污染防治起到了一定的积极性效果。但土壤作为重要的一个环境要素，没有制定专门污染防治法律，相关的法律规定和法律制度没有形成统一的系统。

近年来，我国的土壤污染整治工作得到了快速发展，环保部牵头制定了《全国土壤环境保护“十二五”规划》，“十二五”期间，用于全国污染土壤修复的中央财政资金达到300亿元。规划显示，“十二五”期间以受重金属污染最为严重的内蒙古、江苏、浙江、江西等14个省区市为试点，全面启动砷、铅、铬、汞等重点污染物的源头减量和土壤治理工作，尤其是对责任主体历史遗留场地土壤污染，要加大治理的投入力度。全国范围内也在进行土地整治专项规划编制的试点，也有一些地区正在开展具体的土地整治项目。土地整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦和基本农田建设等，是土壤污染防治制度建设的重要支撑。

综合性环境保护法律法规是对整体环境以及合理开发、利用和保护、改善环境资源等重大问题做出规定的法律法规。目前我国的综合性法律中涉及土壤污染防治的内容包括：《宪法》第26条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”因此从这一层面上来讲，国家根据宪法的有关规定有义务和责任来对土壤的污染进行防治。《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”，该条作为《环境保护法》制定的目的，同时也说明了要进行“污染的防治”。而在第20条中明确规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理利用化肥、农药及植物生长激素。”从该条可以看到，《环境保护法》已经开始保护和防治农业环境中的土壤污染（表2-2）。

②有关土壤污染防治的单行法律规定　随着土壤污染形势的日益严峻，相关单行法律中也越来越多地涉及土壤污染防治。单行法中直接对土壤起到保护作用的主要有农业环境保护方面和污染防治方面的法律。

a.在农业环境保护方面，《农业法》第58条规定：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。”该条中提到在农业的生产劳动中应当注意化肥和农药的使用，从而达到防止土壤的污染和破坏的目的。

《基本农田保护条例》第19条规定：“国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。”第23条：“县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。”规定了有关的行政部门应当做出环境质量报告。同时也对城市垃圾向农村转移做出了规定，在第25条中规定：“向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。”

《土地管理法》第35条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”

在环境污染防治的法律中也有相关的规定。《水污染防治法》第51条：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”《固体废物污染环境防治法》第18条规定：“国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中易消纳的农用薄膜。使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。”

b.在污染防治方面，一系列法律中，虽然没有明确将土地列为保护主体，但法律在实施的过程中也对土壤污染防治起到了一定的作用，见表2-3。

注：除此之外，《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国标准化法》等相关法律对土壤污染防治也起到一定作用。

③有关土壤污染防治的其他规定　由于近年来党中央国务院对土壤污染问题的高度重视，除了综合性法律和相关单行法律以外，其他许多相关部门的法律和规范性法律文件都有涉及一些有关土壤污染防治的规定。这些全国性和地方性的行政法规、部门规章和规范性文件，主要从土壤污染预防、修复治理、土壤质量调查、土壤污染责任承担等方面对土壤污染防治做出了相关规定，对我国土壤污染防治立法有着重要的参考价值。《上海市环境保护条例》第43条规定：“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，防止对土壤和农畜产品产生污染。”《安徽省农业生态环境保护条例》规定，向农田灌溉渠道排放工业废水或者城市污水的，必须保证最近的灌溉取水点水质符合农田灌溉水质标。《农产品质量安全法》等法律中对土壤的污染防治方面做出了一些规定。另外，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》、《全国土壤环境保护“十二五”规划》等政策性、指导性的文件当中也涉及土壤污染和防治的有关问题（见表2-4）。

2009～2011年，北京市出台了防治土壤污染相关标准体系，包括《场地土壤环境风险评价筛选值》（DB 11/T811—2011）、《重金属污染土壤填埋场建设与运行技术规范》（DB 11/T810—2011）、《污染场地修复验收技术规范》（DB 11/T783—2011）、《场地环境评价导则》（DB 11/T656—2009）。

目前，全国人大常委会已将土壤污染防治立法列入了《十二届全国人大常委会立法规划》，并鼓励地方先行先试开展地方立法，为国家立法积累经验。2016年2月，湖北省出台全国首部土壤污染防治条例，《条例》共八章65条，由“总则”、“土壤污染防治的监督管理”、“土壤污染的预防”、“土壤污染的治理”、“特殊土壤环境的保护”、“信息公开与社会参与”、“法律责任”、“附则”组成，是湖北省立法史上审次最多、审议时间最长的一部法规。《条例》将防治放在首要位置，坚持土壤污染要以防治为主，保护优先，在土壤环境保护标准、土壤污染防治规划、产业政策、环评等方面作了具体规定，注重对土壤污染产生的源头控制。《条例》规定政府在土壤污染防治工作中总揽全局，各职能部门各司其职，便于完善土壤监测网络，及时掌握湖北省土壤质量现状，开展土壤环境质量普查和调查。《条例》还设专门章节，对农产品产地及人居建设用地等特定用途土壤环境加强保护。另外，《条例》将建立市场化机制，鼓励第三方开展土壤环境质量状况调查、土壤环境监测等有关专业性较强的活动，对土壤环境污染公益诉讼和因土壤污染受到损害请求赔偿案件的当事人提供支持，保障公众提起涉及土壤污染的诉讼和公益诉讼的权利。

（2）存在的问题

我国在土壤污染防治方面虽然也有相当一部分的规定，但不可否认的是也存在着一定的缺陷和不足，主要表现为以下几方面。

①系统性不足　各个法律较分散，相互之间协调性差。大气、水和土壤并列为人类环境的三大要素，几乎所有的污染都会通过某种途径进入土壤。因此，土壤污染防治需要整体、综合的法律保护对策。事实上在一部法律之中对于土壤污染防治的规定不全面，甚至仅有一个、两个规定。这使得诸多的规定过于分散在其他综合性或者专门性的部门法当中，而在这些法律当中土壤并不是作为立法的核心，从而使得土壤污染防治不能系统有效地进行，导致污染防治的工作效率大打折扣，不能达到预期的目的。

②原则性较多，实际操作性差　已有的有关土壤污染防治的法律规定中，主要是抽象的，原则性的规定，缺少具体的制度规定，因此在实践中可操作性不强。现有的法律规定只是对于“防止土壤污染”、“改良土壤”等做出了比较概括的规定，但对于如何具体去实践却没有下文。并且对于如何防治土壤污染、如何保护和治理被污染的土壤，却没有明文规定，从而使这些条文变得比较空洞，无法具体的实施。主要表现在如下几方面。

a.缺乏土壤监测和应急预警机制。土壤污染具有复杂性和不可逆转性，治理难，应当采取预防为主。从我国《环境保护法》和其他的单行污染防治立法中可以看到，以行政管制为主，强调点源污染的末端治理，“三同时”制度、排污收费制度以及环境影响评价制度，但是这些制度并不能规范广大农业生产者的行为，对于农业面源污染所导致的土壤污染很难起到应有的作用。

b.土壤污染修复制度存在问题，特别是污染治理基金制度的缺失。污染的土壤如不加清除和修复，不仅可能引起地下水源、空气、地表水的污染，而且会长期危害人类健康，带来巨大的经济和社会隐患。虽然我国目前已有的大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法等其他污染防治法，但是却不能解决已经受污染的土壤的清除和修复等问题，缺乏土壤污染修复的专门制度。土壤一旦被污染，治理难度很大，需要长期的大量资金投入治理。由于在土壤污染防治方面缺乏专门的法律规定，依据现有的有关环境污染的法律规定，往往是违法成本很低，仅仅是罚款而已，对后继的治理没有规定，因此所造成的现实问题是被污染的土壤难以得到很好的治理。

c.法律责任制度缺失。法律责任是违法者承担不利后果的责任方式，是实现土地污染防治目标的重要保障，但是中国现行的相关法律法规只对土壤污染防治做了原则性规定，没有规定造成土壤污染违法的责任主体及应承担法律责任的具体方式，因而可以说现行土壤污染防治法律法规对土壤环保相关责任方的法律约束力极为软弱。从而导致一些严重污染土地的行为得不到法律追究，也使土壤污染行为愈演愈烈。

d.公众参与制度不健全。公民既有享受美好环境的权利，也有保护环境的义务。环境管理涉及每一个人的事业，需要公众的广泛参与，这早已成为世界各国的共识。公众参与原则是我国环境法的基本原则。但是不能否认的是我国目前的公众参与制度存在着如下几个方面的缺陷之处。首先，法律规定过于原则、抽象，缺乏相关的配套实施细则。在公众参与制度上我国的法律规范过于笼统，没有公众应当以何种方式、通过何种渠道参与到环境和土壤的保护工作中去的规定。其次，公众参与的主要形式仍然属于在政府倡导下参与。正是在政府的倡导下进行参与，公众很难有自己的独立立场。再次，社会团体特别是非政府组织的力量比较薄弱。可以看到在发达国家的土壤污染防治中，非政府组织有着很大的力量，他们能够影响政府的决策。反过来看我国，非政府组织的力量比较的薄弱，在维护公众的环境利益的时候没有起到应有的作用。

③污染防治效果不理想　我国在土壤污染防治的法律上已有了诸多的规定，但是由于这些法律规定的内容过于空泛、原则，并没有达到很好的治理效果。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点。现有的规定并没有针对土壤污染的上述特点进行制度设计，从而使得这些规定在土壤污染防治效果上大打折扣。随着近年来经济的不断发展，我国土壤污染防治的工作并没有取得很大的成效，每年还有大量的土壤在被污染，而对于已经被污染土壤的治理也少见成效。在土壤相关法律规定制定出台之后，我国重金属的土壤污染事件仍频频发生。由此可见，现有的法律制度和规定在土壤污染防治方面的效果不是很理想。