第二章 政府偏好与农村基本公共服务供给

政府由具有经济人特征的官员组成并决策，由此使得政府的公共决策必然存在代表其整体利益的集体偏好。政府偏好的存在必然引致政府偏好于提供能最大化其自身利益的基本公共服务。中国的农村基本公共服务供给对政府官员的政绩表现相对地较为间接，从而使得农村基本公共服务的供给长期不足与滞后。

“偏好”原本是指微观市场主体在一定的环境下，消费者对商品和服务的选择取决于自己的偏好。而在意识到政府具有经济人的特性后，政府偏好则是指在一定环境下，政府或政府官员的主观意志与行为倾向性，而这种偏好主要通过公共政策来体现。更重要的是，政府官员面临着预算约束或资源约束，在公共政策制订以及实施过程中对各种综合因素乃至公共问题的考量、取舍，体现了其主观意志和行为倾向性（即政府偏好）。

学术界对政府偏好的认识存在一个发展过程。第一代财政联邦主义从“仁慈政府”假定出发研究公共产品供给，而第二代财政联邦主义则从政府是经济人假定出发研究公共产品供给。政府的公共决策固然与决策者个人因素直接相关，尤其是对那些存在较大自由裁量空间的公共决策，决策者个人意志的影响就更为明显。在媒体尤其是网络媒体日益发达的今天，媒体的信息偏好深刻而持久地影响了政府偏好的形成，并对公共产品与服务的决策产生重大影响。政府偏好的存在可以通过政府的公共决策（如财政支出结构、固定资产投资的城乡结构等）表现出来，如运用全国1999—2005年的30个省份的财政支出数据表明，地方政府支出偏向于基础建设等方面，而不重视科教文卫社保等方面（朱红琼，2008），而在江西省的县级政府财政支出结构中，最重视的工作是经济建设，其次是政府的有效运行，最后才是民生服务方面的支出（江依妮、杨淑飞，2008）。诚然，政府偏好的存在决定了中国财政支出结构，但后者的失衡也导致中国社会发展失衡，包括公共服务供给失衡（王永钦等，2007；丁维莉、陆铭，2005）、产业结构的失衡（李江帆等，2012）、地区发展的失衡等，矫正与预防中国社会发展失衡的根本在于优化决策体制与过程（蔡芸等，2011）。