第二章 城市化

中国农村的变革为转向城镇中国奠定了基础。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾经说过：“21世纪影响世界进程和改善世界面貌的有两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化进程。”我国的城市化进程伴随着改革开放的进程。20世纪80年代初，我国的城市化率不到20%，到了2014年，晋升到了50%以上。据国家统计局公布的数字，截至2016年年底中国城镇常住人口达到7.9亿人，城市化率达到57.35%，上海、北京和天津均超过80%，达到了发达国家的水平。城市化在我国具有全局性影响，带动了人口布局的重构、推动了城市群发展以及房地产行业的需求释放，同时也产生了一系列问题。

人口迁移

中国的历史是一部人口东南移的历史。在秦汉时期，黄河是中国文明的核心，大约90%的人口聚居在黄河流域。在汉朝统治后期，人口开始南移，长江下游地区吸引了大量汉族人口。直至明朝朱棣定都北京，北京成为政治中心，而江南则是经济中心。近代以来，随着国门被西方人叩开，东南沿海地区得到长足发展。新中国成立后，我们奉行独立自主、自力更生的原则，东南沿海地区的发展相对于内地并不明显，加之户籍制度的存在，人口往往固定在某个地方。改革开放后，开始了人口的大规模迁移，主要体现为农村剩余劳动力向城市的转移、中西部人口向东部的转移。这场上亿人口的大转移，世所罕见。借助制度红利，东南沿海地区大踏步发展，重又成为吸引人口的主要地区。

20世纪80年代：农村剩余劳动力转移的开始

由于我国实行严格的户籍管理，改革开放前我国的人口迁移和流动数量较少。

从20世纪80年代开始，从农村向城市转移的超大规模剩余劳动力成为全国城市化的主体力量。尤其在1984年后，国家逐步放宽对人口迁移的制度限制，允许农民自理口粮在小城镇落户，为农村剩余劳动力向城镇的转移创造了条件。“离土又离乡、进厂又进城”成为当时小城镇发展模式的典型。但当时的政策主要是“控制大城市发展，适度发展中等城市，鼓励发展小城镇”。

然而随着东南沿海特区的建立，这些城市对人口的吸引力不可阻挡。20世纪80年代初，新建立的深圳特区成为人们向往的地方。从1980—1982年的3年时间里，深圳人口每年增长超过10%，移民初潮出现。当时主要有4批人进入深圳：一是来自全国各地的100家建筑公司的管理人员、技术人员和工人；二是2万名开赴深圳横岗镇的公司、工厂的就地转业的工程兵；三是由内地调入的数百名管理人员和专业技术人员；四是近10万各种新兴企业招聘的外来工。

1983年，有15万人涌进深圳。以后每年都较上年速度递增。到1987年，深圳在册暂住人口达到59.84万，首次超过户籍人口（55.6万人）。

与深圳一样，东莞、广州、上海、北京等经济发达城市，都成为农民工向往的地方。人口迁移首先奔向珠江三角洲，然后发展到长江三角洲，再扩大到所有沿海城市。一股前所未有的民工潮在中国涌动起来，经济增长对劳动力的需求是“民工潮”形成的重要拉动力量。

当时的人口迁移具有以下特点：①人口迁移主要集中在省内。1985—1990年全国平均省内迁移率为20%～30%，其中广东省省内迁移率达到40%以上。②地区之间的迁移活跃度分化明显。总迁移率最高的北京达到74.2%，而最低的河南只有12.4%。

流迁人口的活跃推动各个地区人口结构的变化。北京、上海、天津、广东等东部省市的人口吸引力开始彰显；四川、浙江、黑龙江等中东部区域成为人口迁出最多的省市。这折射出改革开放进程对我国人口再分布的直接影响，中西部省份以及东北省份向东部沿海城市迁移的趋势开始形成。

20世纪90年代：东部城市群开始形成

1992年邓小平发表著名的“南方谈话”后，市场经济迅猛发展，人口迁移流动进入快速增长期。相比20世纪80年代，人口迁移流动出现了一些新的变化。

第一，迁移总量和结构的变化。其间户籍人口和流动人口迁移量都增长了近4倍，并且非正式迁移（“人户分离”的人群）占总迁移的比重逐步加大，到2000年，非正式迁移的占比高达70%，远远超过20世纪80年代。

第二，人口迁移原因变化。随着外商直接投资的力度增强以及电子、汽车等现代工业的兴起，地区经济发展水平的差异成为人口流迁的核心动力，人口迁移原因从改革开放前的工作调动、家属随迁等转变为以“务工经商”为主，该部分人群占比增至30%。

20世纪90年代，人口向东部沿海城市地区的集中趋势进一步强化，东部地区迁入人口比重持续增加，而中西部区域人口则保持净迁出，总体流向呈现出以中西部人口大省为出发点，以经济发达的特大中心城市和东部发达省份为目的地的特点。

广东、上海、北京等经济发达区域延续了20世纪80年代以来的人口吸纳能力，而同时浙江和江苏异军突起，这是20世纪90年代长三角地区产业集聚效应的初步显现。

中西部区域成为全国人口主要输出地，安徽、江西、湖北、湖南、广西、重庆、四川、黑龙江、河南、贵州为高净迁出率地区。

20世纪90年代的人口迁移可总结为“三大加一小”的中心：三大流动中心分别是广东（珠三角）、华东（沪苏浙闽）、北京；一小是指新疆维吾尔自治区。北京的流入人口来自全国各地，华东主要吸纳长三角周边区域人口，广东吸引的大部分迁移流动人口距离最远，主要来自经济欠发达的中西部省份，包括湖南、广西、四川等。新疆由于地理位置独特以及中央政府西部大开发战略的实施，开始吸引较多内地人口迁入，但主要来源地集中在地理位置较近的省份。

21世纪以来：中部地区趋于“边缘化”

进入21世纪，我国流动人口开始呈现迸发增长的态势，2010年离开户口登记地半年以上的人数达到2.61亿，其中流动人口数达到2.21亿，相对于改革开放初期增长了34倍。其中，2010年广东省流迁人口达到3681万，甚至超过了1990年全国流迁人口的总数，证明全国人口流迁规模和速度都在持续强化。

从省际迁移结构来看，2000—2010年，强势区域依旧维持强势，我国东部地区人口迁入量占有绝对优势，迁入人口占全国迁移总人口的比重达到了82.4%，而西部、中部分别仅占12.1%和6.5%。具体特征体现为：

第一，东部超大省市继续傲视其他区域。北京、上海、天津三大超大城市的净迁移人口比重从2000年的17.5%、18.2%和6.6%分别增长到了2010年的34.5%、37.9%和21.0%，马太效应明显。“六普”期间人口净流入规模最大的五大省市上海、北京、天津、浙江、江苏全部属于东部地区。

第二，中部区域首次成为全部净迁出地区。在山西从“五普”的净迁入变成净迁出后，中部地区全部变成净迁出地区，安徽净迁出人口比重占到15.0%，为全国最主要人口迁出中心。

第三，西部地区仍存在一定程度的凝聚力。在东部地区强大集聚效应下，西部有大量人口迁出，但宁夏、青海、西藏、新疆等地区为净迁入，说明西部内部依然具备较强的凝聚力。

从分区域迁移趋势来看，东部地区主要表现出的是区域内部的迁入和迁出，其中内部迁移比例达到75.7%，中部地区作为主要人口迁出地，其迁出人口占到了全国省际迁移总人口的32.1%，而迁出的人口中87.0%迁入了东部，为东部人口增长的主要贡献者。西部地区更多体现出区域内部迁移的趋势。

进入21世纪，全国人口迁移中心发生一定改变，上海、北京、浙江、广东、天津、福建和江苏成为新一轮人口迁移中心，其中上海、浙江、天津、福建和江苏人口吸引作用持续提升，而北京、浙江和广东吸引力略有下降，新疆则失去了迁移中心的地位。

从迁移中心人口来源来看，随着交通工具升级以及产业重心的转移，各个地区的人口构成也开始出现变化：根据“六普”，上海的主要吸纳地区从江西和浙江变成了湖北和河南，主要在于江西人口更加偏向流入福建和浙江；“六普”期间，北京的迁入者中，黑龙江取代四川成为主要被吸引地区，环渤海成为北京、天津主要人口来源；浙江吸引人口中，河南人口大幅增加，取代了“五普”期间的湖北；广东人口来源中河南取代了江西跃居首位；福建吸引的人口中除了固有的重庆和四川，贵州人口占比也大幅提升。然而，近几年来，由于重庆、武汉、西安、郑州等内陆城市的发展，加之东部大城市生活成本的上升，省内迁移人员增多。

人口迁移规律梳理

改革开放后，中国人口流动和迁移主要是向东南沿海流动，人口迁移体现出了高度集中于少数特大城市的特征。约1/3的流动人口集中在上海（1085.2万）、北京（879.1万）、深圳（827.8万）、东莞（638.5万）、广州（507.2万）、天津（371.5万）、佛山（358.0万）、成都（285.8万）、武汉（276.6万）、重庆（255.5万）10大城市；人口数量前1%的城市吸纳了全国45%以上的流动人口。城市人口的增长体现出“南多北少”的趋势。2015年，流动人口为2.47亿，占全国总人口的17.97%。一些省份的外来务工者甚至比该省份的户籍人口还要多。

人口迁移在大面上体现出从农村到城市的趋势。我国百万人口以上城市的数量在2013年达到79个，而在20世纪90年代后期，我国人口超过百万的城市仅为37个，不到20年，这一数字增加了一倍多。

最早对人口迁移进行研究的学者是英国的拉文斯坦（E.Ravenstien）。他于1885年发表了一篇题为《人口迁移之规律》的论文。在这篇论文中，他提出了7条规律：①人口的迁移主要是短距离的，方向是朝工商业发达的城市；②流动的人口首先迁居到城镇的周围地带，然后又迁居到城镇里面；③全国各地的流动都是相似的，即农村人口向城市集中；④每一次大的人口迁移都带来了作为补偿的反向流动；⑤长距离的流动基本上是向大城市的流动；⑥城市居民与农村居民相比，流动率要低得多；⑦女性流动率要高于男性。在此基础上，美国学者E.S.Lee提出了系统的人口迁移理论——推拉理论。他首次划分了影响迁移的因素，把它分为“推力”和“拉力”两个方面，前者是消极因素，促使移民离开原居住地；后者是积极因素，吸引怀着改善生活愿望的移民迁入新的居住地。托达罗采用预期收入理论分析认为，城乡预期收入差异的扩大是发展中国家农村人口迁移规模持续增大的主要原因。

从我国情况来看，影响人口迁移的原因较为复杂，其中涉及区域环境、经济因素、社会文化等多元角度。人口迁移的“拉力”因素主要有经济因素、距离因素以及资源吸引力，其中经济因素是最关键的核心。移民渠道主要是私人网络而非政府计划。比如，一个村子的人在某大城市从事某个行业，就会带动同乡一起来创业。

从世界经验看，人口流动性大、迁移程度高的国家和地区往往充满经济增长的活力，中国的发展也说明了这一点。近年来，随着城乡差别和区域差别的缩小，我国人口流向也出现了城乡双向流动的特点。

农民工

在我国城市化的进程中，出现了一个新的群体“农民工”。农民工是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农村户口人员。他们从事非农业工作。实际上，历史上的产业工人主要都是来自农村，之所以出现“农民工”这个新名词，正是反映了我国的城乡二元体制。有学者用“6个最”描述了农民工：一个人类历史上规模最大的人群，在最短的时间内，涌入最没有准备的城市，承托起规模最大的制造业，创造出数量最多的廉价商品，以最低廉的成本改写了世界经济版图。农民工为中国的经济增长和制度创新提供了持续推动力，而且推动着城乡一体化的社会变迁。

民工潮涌现

计划经济时代严格地限制农村人口和劳动力的地域流动，特别是向城市流动。当时主要的制度屏障是生活必需品的统购统销制度、城乡分割的户籍管理制度和人民公社的行政控制。任何自发流入城市的农民都被认为是非法的“盲流”，严格地实行收容和遣返。这种政策一直延续到20世纪80年代。直到1984年国家才有所松动，但政策目标仍然是让农民“离土不离乡”“避免农民涌进城市”。1984—1988年，农村剩余劳动力主要流向当地的乡镇企业，从业人员达到9545万人，其中1984年、1985年每年新增就业近2000万人。

尽管有一定的政策限制，但是农村剩余劳动力的流动不可阻挡。农民跨地区流动在20世纪80年代初就已经出现。到l986年年底，全国登记在册的进城农民已达480万人，加上未登记入册的估计有1500多万人。农民流动的主要目的是打工赚钱。最早进城的农民主要是当保姆，干脏活累活的临时工，受雇于个体工商户的雇工，制作家具、补鞋、补锅等的手工匠人，也有往返于城乡之间进行短途或长途贩运的小商贩。

20世纪80年代后期，东部沿海地区经济快速发展，开始有大批农民涌向这些地区的制造业。1989年出现第一次“民工潮”，全国“流动大军”达3000万人。突如其来的“民工潮”，使交通和城市设施不堪承受。广东省承受的压力最大，从农历初五起，每天都有数以万计甚至高达十几万的外省劳工涌向广东，车站、码头、路边人山人海。1991年2月，国务院办公厅发出通知，要求各地“劝阻民工盲目去广东”，农民工问题开始引起政府关注，但关注的焦点是如何缓解交通和城市基础设施的压力。

农民进城务工人员1993年达到6200万人，1994年达到7000万人，1997年突破1亿大关。随着外商投资大举进入，个体私人企业迅速发展，大批国有企业改制，以及城市第三产业的兴起，农村劳动力流动持续高涨。面对持续涌动的“民工潮”，政策倾向开始从单纯劝阻农民流动转向促其有序流动和加强对流动人口的管理，但仍然对跨省流动就业做了种种限制。

进入21世纪以后，农民工高潮再起，每年以600万～800万人的数量迅速增长，2010年达到顶峰的1200余万人。2004年外出农民工约为1.2亿人，加上在本地乡镇企业就业的，总数约达2亿人。其中进入大中城市的，主要在商业服务业和建筑业就业，也有开出租车、承包或开办餐馆、做小生意的。而涌向珠江三角洲、长江三角洲等发达地区的农民工主要进入加工贸易型制造业，占60%～70%。

根据国家统计局对外公布的《2016年农民工监测调查报告》，截至2016年年底，农民工总量达到28171万人，农民工月均收入达3275元。

农民工与中国奇迹

中国成为“世界工厂”，农民工功不可没。农民工在城市就业体制改革难有突破之时，促成了一个“体制外”的劳动力市场。它使资源配置转向劳动密集型产业，为中国沿海地区承接国际产业转移创造了条件，促进了诸如玩具、服装、鞋类、皮革制品等劳动密集型加工业的发展和产品大规模出口。根据第5次人口普查资料，农民工在各产业从业人员中所占比重，第二产业为58%，第三产业为52%。深圳市2005年总人口1200多万人，户籍居民只有171万人，外来人口达1029万人，其中80%是农民工。

“民工潮”的出现促进了城乡一体化进程。外出务工为农村增加了收入。据统计，2000年，全国农民的工资性劳务报酬占其纯收入的比重已达31.1%。20世纪90年代，“三农”问题日益突出，农民外出务工成为增加收入的主渠道。

农民工也是在城乡之间传播现代城市文明的重要渠道，促进了农民的现代化。在有了一定积累之后，也有农民工返乡创业的，他们将城市文明带入农村，改变了农村面貌。

关键问题：农民工的市民化

在我国一度出现了“盲流”一词，指为逃荒、避难或谋生，从农村常住地迁徙到城市、无稳定职业和常住居所的人们，称为盲目流入人口，简称“盲流”。这个带有歧视色彩的词语一定程度上反衬出农民工的困境。根据中国社科院的研究，从相对收入水平来看，2006—2015年农民工的收入水平整体上并没有上升。

农民工问题的解决出路在于市民化。所谓农民工市民化，是指在我国现代化建设过程中，借助工业化的推动，让农民离开土地和家业生产活动，进入城市从事工业或服务业，其身体、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化的过程。目前，尽管农民工群体为城市乃至整个国民经济发展做出了巨大贡献，但一直受到不合理的待遇。农民工体制可以说是“新二元体制”，这是传统的城乡二元体制在非农领域的延伸和发展。

农民工市民化方面的问题主要在于农民工子女教育和社会保障方面。

第一，农民工子女教育问题。与农民工问题相对应的是，中国出现了一个“流动儿童”群体。根据2010年全国人口普查数据，全国有3500万左右流动儿童。农民工子女没有城市户口，其教育成为一大问题。有调查发现，随父母外出求学的学龄子女中，73.9%的人都缴了插班费或赞助费，13.6%的人进入农民工子弟学校，另外12.5%的人是托人入学没缴或少缴额外费用，但其花费也不少。

自20世纪90年代中期，各大城市出现大量流动儿童学校（又叫打工子弟学校），长期以来，这类打工子弟学校承担了为大量流动儿童提供义务教育的责任。然而进入2000年以来，各地方政府对打工子弟学校的态度和管理有很大的差异。有的地方采取规范管理、财政扶持的政策，有的地方采取强行关闭政策，有的地方采取管理温和却无财政支持的政策。

北京大学中国教育财政科学研究所课题组调研发现，样本流动儿童上大学几乎是小概率事件。2015年秋季，只有6.3%的学生上了大学，且其中60%以上都是大专。调查人群中，2015年只有18%在上学，高一阶段在学比例不足40%，其中职高比例高于普高。

第二，农民工的社会保障问题。当前农民工权益受保障的程度明显偏低。首先是农民工所在单位提供的工作待遇较低。90%以上的农民工没有享受住房补贴和住房公积金，近八成的农民工不能带薪休假，还有八成的女职工无法享受带薪休产假制度。另有五成左右的农民工得不到工伤补偿或者加班补贴。根据《2015年农民工监测调查报告》,2015年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重仅为36.2%。

与城镇职工相比，农民工普遍没有完全享受医疗、养老、失业、住房等社会福利。农民工社会救助状况更是令人堪忧，已基本实现“应保尽保”的城镇“低保”网并没有向农民工张开。只有部分农民工享有单位提供的一点医疗等救助，一旦离开单位，救助则随之解除。

这些问题导致农民工很难融入当地社会，甚至和社会“离心”倾向明显。农民工这一群体出于自我保护和精神安慰的需要，往往采取聚集居住、打工的方式。如四川万县仅在深圳龙岗区打工的就有几十万人；重庆开县在晋江市打工的有9万多人，其中又有6万多人集中在陈埭镇；在义乌苏溪镇蒋宅村居住的安徽定远县人就有5000多人，他们除了工作关系外，很少和当地人来往。在行使政治权利、参与民主生活方面，农民工更是缺席者。

2006年3月，国务院出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这是国务院首份关于农民工问题的综合性文件。该“意见”将解决农民工问题提升到“事关我国经济和社会发展全局”和“建设中国特色社会主义的战略任务”的高度，明确了做好农民工工作的指导思想和基本原则，比较全面地提出了解决农民工诸问题的思路、任务和具体措施。解决农民工问题的关键是使农民工在户籍、福利待遇等方面真正地市民化。

户籍

城市化是一场重大而深刻的社会变革，城市化应改变中国改革开放前形成的城乡二元体制，实现城乡均衡发展。城乡二元体制不同于城乡二元结构，城乡二元结构是城市与乡村并存的一种状态，在过去、现在和未来都会存在，而城乡二元体制专指城市与农村相分割的体制。户籍制度是城乡二元体制的基本制度，上述农民工问题的症结就在于户籍制度。城乡分割二元户籍制度是“一连串事件”，包括就业、社保、住房、子女入学等利益屏障难以打破，公共财政拒绝让迁入人口分沾。进行户籍制度改革，逐步消除城乡二元体制，是中国城市化的必由之路。

1954年《中华人民共和国宪法》规定，公民有“迁徙”的自由。之后两年间，中国发生了7700万的人口大迁徙，包括大量农民工进城。然而逆转从1955年开始出现，阻止人口流动的政策陆续出台，1957年修宪，“迁徙自由”从宪法中消失。

1958年1月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”该条例第十五条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。”这就是我们今天仍在适用的户口制度的基本法律文本，基于此城乡二元体制形成，目的在于以广袤的农村反哺城市，尤其是国家重工业的发展，形成了中国独特的风景。

改革开放使农村产生了大量剩余劳动力，使沿海地区出现了对劳动力的大量需求。1984年，城乡分割的户籍制度开了一条缝，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，限制条件是“在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工”。

1992年年底，国务院成立户籍制度改革文件起草小组，随后有条件地松动了城镇户籍控制。2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，其中明确规定：全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。此后，大中城市的户籍开始松动，一些城市为了吸引人才和资金的流入，对专业人才实行“居住证”制度，并采取有限的户籍制度改革措施。2012年年初，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。该通知要求，各地区、各有关部门要认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥地推进户籍管理制度改革。

近年来，中国政府做出了一系列推进户籍制度改革的重大决策，特别重要的是开始进行居住证制度改革。2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和2014年7月国务院印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，都将建立居住证制度作为创新人口管理的一项重要举措，并提出了明确要求。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中明确指出：“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。”这标志着户籍制度改革进入全面推进阶段。2015年10月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《居住证暂行条例》，这是户籍制度改革全面推进的重大举措。该条例规定，在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。居住证推行后，户籍有望淡化。

在户籍改革阻力最大的特大城市和超大城市，积分落户制度也取得了重大进展。《居住证暂行条例》规定：“城区人口500万以上的特大城市和超大城市应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。”实际上，在此条例发布之前，积分落户制度在一些大城市就已经开始实施。2010年，深圳开始实施积分落户政策；2011年，广州开始实施积分落户政策；2013年7月，上海颁布《上海市居住证管理办法》，正式实施居住证积分制度；2016年8月，《北京市积分落户管理办法（试行）》公布。至此，北京、上海、广州、深圳等市区常住人口超千万的大城市均已实施积分落户政策。

2016年，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，到2020年，要推动1亿非城镇户口人员在城里落户。这意味着要进一步深化户籍制度改革。

当前，小城镇户籍实际上已经放开，一些省市也尝试在大中城市有条件地放开户籍。在特定的区域内，取消了不同性质的户口，即许多省份取消了“农业户口”和“非农业人口”的区分，统一登记为“居民户口”。但是户籍改革总体上依然存在瓶颈，体现为户口的区域性限制问题。就业创业、社会保障在户口区域性方面的限制性要求降低或消除了。但是，一些城市或领域对户口的区域性限制也存在进一步强化的趋势，例如，一些城市的购房、购车资格与户口相关联，没有户口就无法享有平等受教育的权利等。

其实户籍制度改革主要的阻力来自观念方面，即认为一旦放开户籍就会增加城市成本、导致城市病等问题。有些人担忧，会不会使人们一窝蜂地涌向城市，城市无法承担太多人的公共服务……这些充其量是一种想象。中国的城市问题并非人口自由流动造成的，而是人口不充分的自由流动造成的。由于一些人无法享受平等的市民待遇，生活在边缘，从而成为社会不稳定因素。一般来说，城市化能够促进公共服务的供给，降低公共资源提供的成本。公共服务有固定成本，在城市人口密度比较高的情况下，城市里公共服务的人均成本就比较低，并不存在政府无力提供公共服务的问题。许多时候，对外来人口享受公共服务设置过高的成本，反而会导致浪费。实际上，在现行户籍分割的状态下，农民工依然在城市里工作和生活，户籍障碍只是增加了他们的成本，加重了城市问题。取消户籍的分割势在必行。

拆迁

伴随着城市化进程，拆迁成为热点事件。

1991年，第一个拆迁行政法规《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》开始实施，从而开启了中国大规模拆迁的历史。从那时起，拆迁矛盾一直是社会矛盾的焦点。2013年10月27日，清华大学中国经济社会数据中心发布调查数据称，有16%的样本家庭经历过家庭承包地、宅基地被征用或房屋拆迁。据此测算，全国约有6430万农民家庭在城市化过程中遭遇过征地、拆迁。

据最高人民法院披露的数据，2011—2015年，人民法院所受理的80余万件行政纠纷案件中，由拆迁引起的案件占40%以上。在此同期的国家信访局的统计数据还应当高于法院，因为2015年5月1日《行政诉讼法（修正案）》实施前，大量的拆迁行政案件被挡在了法院门外。根据浙江省高级人民法院公布的行政审判相关数据，2016年，浙江省法院系统共受理一审行政案件11229件，其中拆迁案件1224件；法院共受理行政非诉审查案件28065件，其中涉拆违8301件。

农村的城市化、老城区改造、基础设施建设等，这些活动都需要拆迁。拆迁无疑具有其积极意义，也有许多人因为拆迁而暴富，但是拆迁过程中暴露出更多的体制问题，具体表现在以下几个方面。

第一，官商勾结、牟取私利。拆迁缺少法律制度层面的规范，各地都在摸索中前行。这种摸索因为缺少法律规范而给一些不法分子可乘之机。

曾经被一些人吹捧为城中村改造标杆的“广州模式”，随着主创者（广州市原副市长、增城市委书记）曹鉴燎等一批官员的落马而暴露了其中官商勾结、中饱私囊的内幕。

2008年1月15日，作为广州首个整体改造的城中村——猎德城中村改造工程正式动工。历时3年，6000多猎德村民迁入新居，生活很快富裕起来。作为广州整体改造第一村，猎德的成功给了其他城中村无限的鼓舞。“猎德模式”是第一个突破性地由开发商介入的旧城改造项目。此前，广州市曾禁止开发商介入旧城改造与城中村改造。在猎德改造过程中，还首创了村民以土地产权置换开发商物业（安置房）的新模式，有别于以往以政府为主导进行的旧城改造模式。然而，这样一个标杆性工程依然难以幸免于腐败。曾担任村委书记30年之久的猎德经济发展公司董事长李方荣，自2012年4月出境到加拿大，连续20个月不参加党组织生活，被给予党内除名的处分。该公司副董事长梁贤德也在潜逃，另有其他村官也涉嫌违法违纪，接受调查。

紧跟猎德问题暴露之后，相邻的冼村的村官腐败窝案牵出了曹鉴燎以及主导广州模式的建设、土地、规划、房管、拆迁的行政系统的官员。官商勾结通过村庄改造、拆迁牟取私利问题的暴露宣告这种模式的破产。

第二，地方政府滥用职权。正是由于集体土地上的房屋拆迁没有专门的法律法规，一些地方政府出台一些超越法律规定的规范性文件作为拆迁的依据。还有的地方政府出台的文件自我授权，超越法律的规定，损害了人民的合法权益。有的地方政府在没有取得省以上政府批准的情况下直接决定征地、拆迁。有的借试点为名将基本粮田变为商业开发用地。

第三，为了政绩，大搞形象工程。违法拆迁的策划者有为钱的，也有为名的，劳民伤财的形形色色的形象工程、政绩工程频繁出现。有的地方官员为求政绩贪大求洋，其村庄改造超越了农民的支付能力。在一些新农村“示范村”，农民普遍为建造政府统一规划的新房而背上了债务。《人民日报》2007年4月3日就曾报道，山东省某镇政府以建设新农村的名义，决定在中心村规划兴建东西宽64米、南北长1150米的“商业一条街”，强行对中心村南北大街东西两侧的140余户民房大拆大建。该镇政府不但没有对拆迁户进行妥善安置，还要将拆迁腾出的宅基地收回，再以每户2.6万元的价格对外出售，并要求购买宅基地的住户按照镇政府统一的标准自己出资建造不低于两层的沿街楼房。这样一来，许多拆迁户只能靠借款、贷款买回自己的宅基地建房，人们不堪重负。

第四，暴力强拆激化官民矛盾。正是由于存在上述问题，地方政府与群众之间缺乏相互理解，拆迁很难按照正常程序进行。一方面是少部分群众的漫天要价，另一方面是执行人员的简单粗暴，暴力拆迁应运而生。

可以看出，拆迁问题部分与官员腐败有关，部分也与群众对政策的理解偏差有关。要解决拆迁问题，关键要完善制度，遵循程序，依法拆迁，无论对官对民，都不能让少部分人因为拆迁而获得暴利。

城管与城市管理

随着中国经济的快速发展，城市化的进程进一步推进，优化城市管理、维护社会稳定、改善城市市容市貌成了各地政府的主要工作。但是现行的城市管理权比较分散，加大了城市管理和行政执法的难度。为此，迫切需要一个行政机关相对集中地行使行政处罚权。

城市管理综合执法即城管执法，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”这一规定把原来分属于环保、环卫规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权单拿出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚、维护城市管理秩序的任务。

1999年，国务院办公厅制发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》。2002年，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。两个重要的规范性文件，从制度层面和工作层面将相对集中的城管执法体制全面建立起来，逐步形成了今天覆盖全国的相对集中行政处罚权城市管理执法体制。1997年，北京市宣武区开始试点相对集中行政处罚权城管执法体制，到2005年年底，全国已有308座城市（区）设立了城管局。

城管并不是法律明确规定的行政机关，只能作为行政机构被授权来行使行政处罚权力。城市管理行政执法局的成立客观上有利于城市管理，但是由于我国城管执法起步较晚，关于城市管理综合执法的法律法规不健全，城市队伍建设不够成熟，且缺乏城管执法的经验和方法，城管执法中出现城管执法人员暴力执法，滥用自由裁量权，以权谋私等诸多问题。崔英杰案和夏俊峰案是城管执法过程中引发冲突的两个典型案例。在这两起案件中，都是小摊贩刺杀了城管队员。

城管对无照商贩用于经营的商品及工具实施扣押，商贩拒不服从，双方发生争执。这是目前发生在城管人员与无照商贩之间的惯常现象。城管执法血案大多与此有关，引起社会广泛关注的崔英杰案、夏俊峰案都是如此，不在制度上解决这个问题，悲剧恐怕还会继续上演。

首先，我们来看看城管对无照商贩用于经营的商品及工具实施扣押属于什么性质的行为。

在行政法律层面，这应该归于行政强制行为。所谓行政强制，是指行政主体为保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态，或者出于维护社会秩序或保护行政相对人人身健康、人身和财产安全的需要，乃至为了获得行政上信息的需要，而对相对人的人身或财产采取紧急性、及时性或临时性强制措施的具体行政行为的总称。

极易与行政强制相混淆的是行政处罚。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照、拘留等。《行政处罚法》同时规定，对个人处以50元以下的罚款或者警告、对组织处以1000元以下的罚款或者警告的，才可以适用简易程序当场做出行政处罚决定，而简易程序不代表没有程序，执法人员必须出示执法证件，告知做出行政处罚决定的事实、理由和根据，听取当事人的陈述和申辩，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，将行政处罚决定书当场交付当事人。对于其他行政处罚，行政机关都必须遵循严格的程序规定才能做出，包括举行听证会。

如果把城管对无照商贩用于经营的商品及工具实施扣押归入行政处罚的范畴，大体相当于没收非法财物，城管人员无权直接实施此行为，属于严重违反行政程序。归于行政强制还说得通，行政强制只是为了制止无照经营的违法行为，而暂时采取的一种强制措施，并不是行政处罚，城管人员还需要事后遵照行政程序做出行政处罚的决定。我们尚无统一的“城管法”，许多地方的规范性文件都赋予了城管扣押无照商贩财物的权力，但同时也规定了一系列程序要求，如城管执法人员应交付当事人扣押决定书、妥善保管、一定期限内做出处理决定等。具体的处罚决定应按照《行政处罚法》规定的严格程序进行。

但是在现实中，无照摊贩并不是法律专家，在他们眼中，这种扣押经营用品的行为与没收无异。无照摊贩一般是找不到其他工作才在路边摆摊，扣押了他们的经营用品也就等于剥夺了他们的生计，自然会引起他们的抵抗。无照摊贩更不懂得《行政程序法》，不知道他们对于城管实行的行政强制和行政处罚行为享有一系列的程序权利，在财物被扣押后，一般自认倒霉。城管部门在扣押财物后，可能会对无照摊贩做出行政处罚决定，但有时行政处罚的标的数额可能大于扣押财物的价值，无照摊贩当然不会自觉去接受行政处罚，同时领回被扣押物品；即便行政处罚的标的数额小于扣押财物的价值，也会给无照摊贩留下一种用钱交换的印象，认为城管部门扣押他们的财物就是为了收钱，抵触情绪日甚一日。

所以，实践中，城管人员扣押无照摊贩财物的行为基本上等同于没收，在双方地位与法律知识差距悬殊的情况下，很少会有无照摊贩依法主张自己的权利，无论是按照没收的标准还是按照扣押的标准，城管人员也很少会按照法律规定的程序严格执行。更有甚之，有的城管人员把扣押异化为牟利的途径。

根据现代法治精神，行政强制行为应该采取法定主义，必须严格依照法律、法规的规定进行，才能避免执法人员与被执法者之间的暴力冲突和流血悲剧。

社区治理

从1949年到1979年，中国社会体制的基本特征之一是，在“国家吞没经济”的同时“国家吞没社会”。与此相适应，无论是党政国务还是社会民生，一直是“垂直管理”模式，即从上而下，一竿子插到底。这种治理模式造就了无孔不入、巨无霸式的官僚管理体制。

美国著名的中国问题专家李侃如认为，1979年以来的改革开放了中国社会，创造了一个极其活跃而不同的社会，社会与国家之间的关系也发生了巨大变化。其中，以城市商品房住宅小区的大规模兴起为标志，越来越多的城市居民正在实现从“单位人”到“社会人”即业主这一崭新角色的转型。

费孝通先生早就观察到这样一个新趋势：在城市，随着居民组织从无到有并走向成熟，“社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。新型的居民群体、新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系已经出现。它要求我们尽快找到新的社区管理模式和手段，以跟上城市的变化和发展。社区建设特别是以群众自治为核心的基层民主建设是一个基本方向”。

1986年，为配合城市经济体制改革，在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务，民政部提出了“社区服务”概念，这一概念在1989年通过的《城市居民委员会组织法》中得到体现，该法第四条规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。”

随着城市住房制度改革的展开，1994年3月，当时的建设部发布了《城市新建住宅小区管理办法》（建设部令第33号），要求住宅小区应当成立住宅小区管理委员会以及物业管理公司对住宅小区进行管理。

随着改革的深化和社区服务的发展，社区服务概念已经包容不了全方位的社区工作，也不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。于是，从1996年开始，“社区建设”概念逐渐改变和替换“社区服务”概念。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设正式成为配合社会主义市场经济发展而进行的城市基层社会结构改革的重点。

2015年12月发布的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，专门提出发挥社区作用，增强社区自治功能，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

面对中国基层社会形态的变化，城市社区治理体制改革创新是破解城市社区治理问题的根本途径，是实现城市社区现代化的根本保障。城市社区治理体制改革的核心问题是正确处理政府、市场、社会三大社区治理主体的利益关系，使国家、市场、社会各司其职，既相互合作又相互制衡。其中，随着房地产的发展，在商品房住宅小区实现小区业主自治是一项主要的社会管理创新。

联合国经社理事会1951年的309D号议案发出社区发展运动的号召，1955年联合国发表的《经由社区发展实现社会进步》一书提出了社区发展成功的十大原则，核心是基于社区居民需求之上的居民自助、合作与参与，以及政府所提供的协助。1961年联合国发表的《社区发展与经济发展》文件，再次强调了社区发展的两个必要元素，即人民尽可能自助以提高自身生活水平，政府提供技术协助和其他服务来支持人民的自助与互助。上述文本的本意是总结经验促进发展中国家农村社区的发展，但后来被发达国家城市社区治理所借鉴，现在全球100多个国家都在秉持社区自助加政府协助原则推行社区发展计划。尽管小区自治已经有模板在先，但是在法律上仍处于一个灰色地带。2007年，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）和新修订的《物业管理条例》颁布实施，规定小区可以委托专业公司来管理，也可以采取自治的模式，业主自己管理。这明确了业主自治权和业主自治的基本框架，将业主自治纳入了法制化和规范化的轨道。但《物权法》的规定较为原则性，目前仍未出台与之相配套的实施细则，有关业主自治的主体性质、内容和程序尚不明确。业主自治权行使过程中还存在许多纠纷和矛盾，比如业委会在管理物业的过程中如果出现问题，如何承担责任？财政税务怎么收？合同怎么签？如果发生工伤怎么办？另外，物业管理是个系统工程，需要严密的组织来统一调配人力、物力、财力，而业委会只是一个松散的组织，不具备独立的法人资格。万一发生状况，最终买单的将是全体业主。因而，业主自治的保护和落实需要进一步规范。

走向有质量的城市化

在西方，很早就有城市化的自发发展。19世纪后，快速的城市化伴随着工业革命。这种城市化起因于农民的自行选择，农民进入城市是为了寻找更好的经济发展机会。然而在古代中国，城市往往是政治和军事中心，城市化率一直不高。1949年中华人民共和国成立之后，我国实行的是城乡分割的管理体制。中国虽然建立了先进的社会主义制度，但农业无论从人口还是从地域面积上都占有较大的比重。这种状况的改变有赖于社会流动的加快。

直到改革开放，我国才开启了城市化的伟大进程。1984年10月20日，党的十二届三中全会在北京召开。这次会议对开展以城市为重点的经济体制改革进行了研究和部署，讨论通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。这个决定阐明了加快以城市为重点的整个经济体制改革的必要性和紧迫性，规定了改革的方向性质、任务和各项基本方针政策，是指导我国经济体制改革的纲领性文件。这次会议标志着党的中心工作从农村转向城市，这是具有划时代意义的事件。

除了政策层面，从社会层面来讲，随着婚姻范围的扩大及计划生育的推行，家族的范围在缩小，家族的作用不再那么明显，过去的乡土结构在自然而然地弱化。城市化运动进一步促进了乡村结构的变化，也促进了社会的平行流动和垂直流动。

城市化是中国不可逆转的趋势，然而中国的城市化也面临着何去何从的困惑。随着中国经济增速放缓，中国的城市化出现了动力明显不足的困局，城市化趋势随之放缓。发展动力不足主要体现在以下3个方面。

一是人口城市化远远落后于土地城市化，导致内需动力不足。根据历年《中国城市统计年鉴》的数据推算，从1998年到2012年，我国地级（含）以上城市建成区面积增加125%，也就是翻了一倍还要多。相比较之下，地级（含）以上城市户籍人口只增加了45%。如果考虑到常住人口的话，1998年城市人口4.16亿，到了2012年这个数增加到7.12亿，增加了71%。然而非户籍人口在子女入学、医疗、社会保障等方面依然受到歧视，很多人还怀着回乡的念头。

二是土地资源配置不合理，一方面导致土地资源价格的扭曲，另一方面也阻碍了农业现代化的进程，而农业现代化是有质量的城市化的前提条件。

三是面临着生态环境和能源的约束。2014年，我国经济总量约占全球的13.4%，却消耗了全球23%的能源、78.45%的钢铁、60%的水泥。城市化进程的不断推进使中国的能源需求呈现急剧攀升的趋势，能源利用引起的环境问题亦不容乐观。中国经济正面临着环境恶化和能源短缺的双重强约束。

城市化趋势放缓也反映在农民工劳动力转移的数字上——农民工转移数量的增量从2010年的1245万下滑到了2015年的350万。制约农民工劳动力转移的因素包括以下4个方面。

第一，劳动力成本在上升。2005—2015年制造业城镇单位就业人员平均工资增长247%，农民工工资成本也在上升，从2000元上升到3359元，成本的增加使得国际资本向东南亚国家转移。

第二，机器替代劳动力。目前全国有3000家机器人工厂，在江浙、包括广东普遍出现了机器人替代劳动的现象。浙江省3年减少用工195万人。

第三，在城市就业的存量农民工的市民化问题到目前为止没有解决。中国城市化涉及全社会的改革，目前土地制度、户籍管理制度、投融资管理体制虽然都提出一些改革措施，但是实际进展缓慢。

第四，城市包容性越来越差。旧有的社会保障、均等化等问题尚未解决，一些大城市又提出低端产业和低端人口的迁出计划。

总体而言，我们目前城市发展方式粗放问题比较突出，进一步增长的动力不足。新型城市化概念的提出指明中国要建设有质量的城市化。城市化应该是一个自然而然的过程，是经济社会各方推动力作用的结果。城市化并非仅靠单方面因素就可以完成的。中国的新型城市化方案应该是一个全方位的配套改革方案，涉及土地制度改革、行政体制改革、户籍制度改革、生态文明建设、投融资体制改革等方方面面。

在城市化发展方向上，应吸取过去粗放的城市化的经验教训，实施集约型的城市化发展战略。城市是一种人口和资本的空间集聚现象，集聚经济发生作用的3个内在机制是共享机制、匹配机制以及学习和知识溢出机制。共享机制是指集聚导致城市基础设施包括轨道交通、城市道路、通信水电供应设施、垃圾污水处理设施、学校、医院等的共享和人均成本的降低，而在小城镇建设完备的城市基础设施是不经济的。匹配机制是指提高经济活动和人口的密度可以为员工与企业以及供应链的上下游企业之间提供更多的相互选择，可以降低交易成本，强化竞争，从而实现更优的匹配，实现效率更高的要素组合。学习和知识溢出机制是指集聚有利于面对面的交流，有利于知识溢出和创新提升。只有实现这3种机制，才是一种有质量的城市化。

当前，与我国快速发展的城市化进程极不适应的是农业文化的蔓延。所谓农业文化，是指与传统农业社会相适应的身份制、平均主义、权力崇拜、抑制个性、漠视规则等。在我国的大城市存在着本地户口与外来户口的差异，甚至于在同一个城市内部，不同城区户口的含金量也不同。有的人不患寡而患不均，渴望回到计划经济的“大锅饭”年代；有的人崇尚官本位，压制创新思维；有的人遇到事情首先想到的是找关系，而不是按章办事。这些思维的存在阻碍着中国的城市化发展和城市建设。许多人虽然外表上很现代，但骨子里还是传统思维，没有成为一个真正的现代人。这些农业文化借助城市的传播优势而弥漫，使得中国社会还远未脱离传统中的糟粕。

农业文化与小农经济相适应，亟须进化到工商文化。农业的增长有限，而城市的增长无限。比如，在美国硅谷，许多创业者就是几个人在自己家里创造出数亿美元的市值。正是由于城市的这种发展潜力吸引无数的人从农村流动到城市。在30年前，一个城市拥有1000万人是不可想象的，而如今北京、上海都拥有了2000多万人，而且发展良好。与城市的特性相对应，应该用一种开放的思维管理城市。

面对经济新常态，在中低端产业上，我国相比东南亚国家缺少竞争力；在高端产业上，我国相比日韩欧美等发达国家，也缺少竞争力。在这种经济形势下，中国更应着重发挥城市，尤其是大城市在人才和知识等方面的集聚优势。

我国城市化是世界城市化进程的重要组成部分，既要遵循城市化发展的一般规律，又要符合中国国情。纵观各国城市化进程，既有经验又有教训，我们从中可以引出许多规律性的认识。一是城市化水平要与工业化发展水平相适应。二是城市化速度要与城市化的发展阶段相适应。三是城市化格局要与本国国情相适应。因此，在城市化的过程中，我们必须善于正确处理工农关系、城乡关系、经济发展和社会发展的关系、人与自然的关系等，做到统筹兼顾，才能保持城市化健康发展。