第二节 开发蒙疆与察哈尔、热河及绥远建省之议

清初，清政府在蒙古地区采取“因俗而治”的办法，实行盟旗制度，盟、旗首领札萨克由理藩院奏请简派各旗内最有威望的蒙古王公担任。清朝中央政府虽然在蒙古地区派驻将军、都统、办事大臣，但其主要还是通过蒙古王公札萨克对蒙古进行统治。与此同时，清政府对蒙古实行民族隔离政策，禁止蒙汉通婚与自由交易，禁止蒙人学用汉文汉语，尤其禁止汉人出边到蒙地垦种。后来，随着俄国侵略势力的不断向南渗透，迫于形势的压力，清政府为了加强对北部边疆的统治，而不得不逐渐改变治蒙政策。光绪二十三年（1897），山西巡抚胡聘之首倡蒙地放垦。二十七年（1901），刘坤一、张之洞会奏变法，主张开放蒙古王公牧地而招纳内地人民殖边垦荒。在此背景下，新政时期，清政府放弃禁垦政策，采取移民殖边办法，鼓励开发北部蒙疆。

光绪二十七年（1901）十一月二十六日，清政府批准山西巡抚岑春煊所奏筹议开垦蒙地请特派八旗大员督办折，委派兵部左侍郎贻谷为督办蒙旗垦务大臣，“驰赴晋地，督办垦务”，全面负责开垦乌兰察布盟、伊克昭盟及察哈尔蒙地事宜。贻谷到山西后，先在绥远城设立督办蒙旗垦务总局，然后在各地设立垦务局、垦荒局、垦务公司，开展放垦工作。以此为契机，蒙地得以空前、大规模地放垦。据统计，清末新政时期的十年里，清政府在内蒙古西部新放垦土地共约8.7万顷，东部放垦360余万垧另1.6万余顷，大片地区成为农耕区。在蒙地开垦的过程中，清政府仿照内地行政建置在垦区陆续设立府、厅、州、县，试图将原来近似于封建制的札萨克统治制度变为郡县制的统治制度。时人以为：“游牧者，宜于封建而非可以大一统之治治之者也；耕种者，宜于郡县而可集权于中央以治之者也。”随着蒙地的不断开垦，蒙古社会渐由游牧进于农耕，蒙疆建行省的呼声于是渐起。

光绪二十九年（1903）三月，清政府中有人主张在内外蒙古设立行省。乌里雅苏台将军连顺等人上疏反对，他们以外蒙古为例，从无民可治、筑城糜帑、生计不便、耗增俸饷、自坏藩篱等方面提出“蒙古部落，碍难改设行省”。清政府同意所奏。但蒙疆建行省的讨论并没有因此而停息。光绪三十年（1904），都中议论再起，“有改革蒙古部落制度，建设行省，而置巡抚于库伦之说”。次年二月，政务处会议讨论此事，庆亲王奕劻与军机大臣王文韶均表示反对，他们认为：“蒙古地方非不可立为行省，设巡统治，然蒙古各旗贫困殊甚，一切经营何能自办？当此国帑支绌之际，政府亦断无可移之款。故此事当俟他日再议。”对此，社会舆论不以为然。《时报》发表评论文章认为，蒙疆设省对于开发蒙地和消除受俄国侵略势力威胁的“边患”都大有裨益，所谓“利于国家，利于蒙藩，且利于汉民，所不利者，睨视眈眈之俄耳”。对于政府以财政困难为由缓设行省的举措，该文虽表同情，但更提出了尖锐的批评：“窃谓此时改设行省，诚有绌费之虞。然欲弭巨患，岂因此坐误？蒙边要区，本有将军、都统驻扎，酌量移并，而又豁除蒙藩岁贡之驼马等费，以挹注之。度改革之费，尚不致甚病。且近年宫中、府中无益之销耗款，亦未必遂无矣。何独于此重大急要之举而固斤斤较量乎？”

日俄战争以后，蒙部边疆危机更急。清政府为了加强对蒙疆地区的统治，特派肃亲王善耆到内蒙古东部地区考察，一来抚慰蒙古王公，二来筹划治蒙之策。光绪三十一年（1905）八月，姚锡光在随肃亲王善耆到内蒙古东部各蒙旗实地考察后，著有《实边条议》，提出内外蒙古建五省的建议：内蒙古分为东、西两省，以直隶边外承德、朝阳两府六州县及口北三厅、东四盟蒙古、察哈尔左半部为东省，以山西、陕西、甘肃边外诸部，凡察哈尔右半部、土默特蒙古、西二盟蒙古、新设口外各厅、阿拉善厄鲁特蒙古为西省；外蒙古分为东、西、北三省，车臣、土谢图两部为东省，赛因诺颜、札萨克图两部为西省，科布多、唐努乌梁海为北省。这是第一个较为系统的蒙疆建省方案。姚锡光的《实边条议》是送呈练兵处王大臣的考察报告的一部分，结果没有下文。同年十月，给事中左绍佐奏称：“西北空虚，拟请设立行省。”清廷交政务处议奏。随即，政务处奏请饬直隶总督、山西巡抚及热河、察哈尔都统“体察情形，通盘筹划”，但仍然没有结果。

光绪三十三年（1907）四月初二日，邮传部尚书岑春煊奏统筹西北全局酌拟变通以兴本利而固边卫各折片。在折中，岑春煊提出了一系列经营与开发西北边疆的措施。其中，关于官制变通方面，他主张将热河、察哈尔都统，绥远城、乌里雅苏台将军，库伦、科布多、阿尔泰、西宁、西藏大臣，均改名巡抚，加兼陆军部侍郎衔，巡抚下设左右参赞及旗务、民政司使，地方各官概用府、州、县，不设道员，以便径隶于民政司；关于疆域区划方面，他主张先从近边热河、察哈尔、绥远城办起，以承德、朝阳二府合卓索图、昭乌达两盟各旗为热河省，以直隶张家口、独石口、多伦诺尔三厅，山西丰镇、宁远、兴和、陶林四厅，原管察哈尔左右旗地段及附近寺庙、马牛羊牧厂、王公各厂并锡勒郭林一盟地为开平省，以山西归绥道之归化、萨拉齐、托克托城、和林格尔、清水河五厅，新设武川、五原、东胜三厅，合乌兰察布、伊克昭二盟及阿拉善一旗，并陕晋向理蒙务各边州县为绥远省，统称北三省，另在川边地区设川西省，在西藏设西藏省，只是库伦、乌里雅苏台、科布多、阿尔泰、西宁各大臣辖区暂不更改。在片中，他进一步强调了对于治边政策整饬变通的重要性，认为此乃“万不可缓之举”，如果正折中所言变通官制一时难办，可先在巡抚署中暂设参赞而不设司使，蒙旗与土司地区可酌设民官，先多设厅道，后改州县。折上不久，岑春煊调任两广总督。二十八日，清廷将岑春煊奏折发下，谕令东三省总督徐世昌、直隶总督袁世凯、陕甘总督升允、四川总督赵尔巽、云贵总督锡良、奉天巡抚唐绍仪、署吉林巡抚朱家宝、署黑龙江巡抚程德全、山西巡抚恩寿、陕西巡抚曹鸿勋、甘肃新疆巡抚联魁、绥远城将军贻谷、热河都统廷杰、察哈尔都统诚勋、伊犁将军长庚、乌里雅苏台将军马亮、库伦办事大臣延祉、科布多参赞大臣连魁和办事大臣锡恒、塔尔巴哈台参赞大臣穆特春、西宁办事大臣庆恕、驻藏办事大臣联豫等有关边疆各大臣，“体察情形，各抒所见，妥议具奏”。五月初二日，清廷又发下岑春煊奏片，交徐世昌等人与原奏折及左绍佐所上奏折“一并妥议具奏”。

遗憾的是，岑春煊不久即因所谓“丁未政潮”而在政坛失势，因而各方上奏并不踊跃。从目前所能见到的有关资料来看，廷杰、诚勋、贻谷对于热河、察哈尔、绥远改建行省的问题基本都做了肯定的答复，尽管由于各自职责不同而各有偏重。

六月初一日，热河都统廷杰首先上奏，认为蒙疆地区“今若划分三省，恐形逼窄”，主张先设热河、绥远两省。“以承德、朝阳二府两盟之地，再隶以张、多、独三厅，围场一厅，及察哈尔迤东各旗地，为热河省，以为畿辅左臂。以丰镇右翼四旗，并归绥道属之归化、萨拉齐、托克托城、和林格尔、清水河五厅，武川、五原、东胜三厅，而隶以乌、伊二盟，阿归善一旗，为绥远省，以为畿辅右臂。”待热河、绥远“整理就绪”，再将乌里雅苏台、科布多各城，“一律改设”。清廷交考察政治馆知之。

七月二十七日，察哈尔都统诚勋上奏，认为“筹边当以近边为入手，近边尤当以近畿为入手”，察哈尔“内连畿辅，外接俄疆”，“论地势，则察哈尔视东三省为尤重；而论改制，则察哈尔视绥、热为尤急”。他主张将察哈尔与绥远、热河皆列为行省，统称为北三省，另以直隶之宣化、山西之大同二府择要拨归察哈尔管辖，或改名为北直隶，仿东三省例设总督一员管辖三省，或即名宣化省，仍由直隶总督兼辖，设巡抚一员兼都统，先驻张家口，将来改驻兴和故城。八月初二日，清廷交会议政务处议。

八月十四日，绥远城将军贻谷上奏，从管辖、政令、防守、开垦四方面立论，认为绥远城“均宜及时改建”行省，并列举十六条具体办法。清廷交会议政务处议。

至于其他有关大臣，有的表示同意岑春煊原奏意见。如署黑龙江巡抚程德全在九月初六日上奏，认为“规画近边固宜藉行省为变通之计，经营边塞尤当主交通为根本之图”。关于变通官制与行省建置问题，他基本赞同岑春煊原奏，主张将绥远、热河、察哈尔各将军、都统改设巡抚，“其原奏分画各处区域并川西及西藏等省析疆为治，皆应悉如原奏办理”。有的只论自己的辖区，而不及其他。如陕甘总督升允、科布多办事大臣锡恒于是年十一月才上奏。升允奏请在青海先行试垦，而缓建行省；锡恒也奏请先在阿尔泰地区“竭力经营”开垦、练兵、兴学、化俗、招商、惠工、振蒙、辑哈诸大端，以为建省做准备。川滇边务大臣赵尔丰直到宣统三年（1911）三月才复奏，也只谈了川边与西藏建省问题（详见下节）。限于所见资料，另外一些大臣是否复奏不得而知。

对于各位大臣的奏折，清廷都发交会议政务处议奏。虽然政务处会议的具体情况不详，但结果是非常清楚的，那就是蒙疆地区的热河、察哈尔、绥远改建行省并未在清末成为现实。

蒙疆建行省是清政府企图加强对蒙疆地区统治的重要举措，最终未能实现，原因固然很多，如蒙古王公的抵制与反对是一个重要的方面，但主要还是因为清政府新政时期财政困难，实在无力经营。如前所述，蒙古改行省动议提出之初，庆亲王奕劻与军机大臣王文韶就曾以政府财政支绌为由表示只能从缓计议。财政问题的确是清政府在新政时期无法解决的难题。有人在分析边地建设行省的困难时特别说明了这一点：“自军国多故，度支奇绌，各省率皆自保不暇，沿边协饷大抵积欠频年，区区边地岁入之额，供寻常岁出，犹虞不给，而欲有非常之举动，则一切官吏之俸饷，衙署之建造，事事需财，何所仰给？”宣统元年（1909）六月，署归化城副都统三多奏请“整顿蒙旗”，拟将蒙地分为四部，分别设治于洮南、绥远、库伦、乌里雅苏台，各设蒙部大臣一员，其下分设总务、调查、警政、垦地、劝业、财政、编练、文化、裁判、交通、交涉、谘议十二局，预计筹蒙经费在开办之初每部拨120万两，然后每年递减20万两，五年减尽，认为这样可以“以蒙财治蒙地，当可安中夏而御强邻”。结果被会议政务处否决，理由是：“费巨事繁，难以猝举”。此可为上述说明之一例证。蒙疆建省无成，对于清政府而言，实在是无可奈何之事。时人评论说：“光绪三十三年辽疆建省之后，前粤督西林岑公随有统筹西北全局各边拟设民官以固边卫之请，朝廷颇韪其议，顾以绌于行政费之故，谦让未遑也。然西北五省、西北六省之说，实昌于是时。”诚然，蒙疆建省的规划仍然有其重要的历史意义。