五 转型对经济增长的挑战与应对

从上述国际经验和理论分析中可以看到，除非人均收入增长停滞，工业增长将持续落后于国民生产总值增长。继续保持较高经济增长速度主要来自服务业的高速增长。从国际经验来看，进入转型期后的服务业增长并非全体服务业增长，主要是人力资本密集型服务业增长，转型期以后，非人力资本密集型服务业在GDP中的份额反而是下降（Buera and Kaboski, 2012b）。服务业占比更大并不意味着工业不再重要，工业内部的转型升级带来的生产率提高和收入提高恰恰是服务业发展的重要驱动力量。与经济结构转型前相比，工业部门面临的挑战是该部门的资本积累和数量扩张空间受到限制，产业升级压力更迫切。

人力资本密集型服务业发展和工业内部产业升级成为确保经济增长潜力的关键，这两个部门的发展是互补关系。利尔（Leal, 2015）提出了一个问题：究竟哪个部门才是制约总生产率提高的关键部门？作者利用多部门动态一般均衡模型和投入产出表关系发现，缩小发展中国家服务业部门与发达国家之间服务业部门的生产率差距比缩小发展中与发达国家之间制造业部门的生产率差距更有助于提高加总生产率，服务业才是带动生产率进步的关键部门。这其中的机制在于有些服务业部门与其他部门的关联度非常高，通过解除这些部门的政策扭曲进而提升这些部门的供给效率，为其他部门发展带来了机遇。利尔的研究样本国家是墨西哥，结论未必适合其他国家，但是它从因果关系而不是简单分解的角度来理解加总生产率的变化。全球范围内的高端制造业国家一定具备发达服务业，这个现象至少说明服务业发展与制造业发展并非对立关系，而是互补关系。

发展人力资本密集型服务业和工业内部产业升级需要纠正这些产业发展面临的政策环境扭曲。比较而言，中国工业部门市场化程度相对较高，特别是制造业与国际市场高度接轨且具有较强的规模经济优势，所面临的政策环境扭曲相对较小。工业部门面临的主要政策扭曲是部分上游企业，诸如能源、电力、电信以及一些生产要素处于高度管制和事实上的寡头垄断局面，由此带来了对工业部门和整体经济的负面效应。对这个问题更有洞察力和全面细致分析的参见王勇等（Li、liu and Wang, 2012）。

接下来，本文重点讨论人力资本密集型服务业面临的挑战。

近年来，居民生活抱怨最多的是所谓的“新三座大山”：住房、孩子上学、老人看病。住房难和住房贵背后的问题不在于房子本身，而在于房子所在地理位置附带的交通和公共服务质量，所反映的是城市公共管理和城市公共服务的缺陷。“新三座大山”集中凸显了当前中国的人力资本密集型服务业供求矛盾的困境。

中国的人力资本密集型服务业广泛地分布于医疗、卫生、教育、科研、通信、金融、交通、公共管理和社会组织等各个服务业部门。提供这些服务的经营主体包括私有部门、事业单位以及政府。出于分析的方便，我们将人力资本密集型服务业区分为能够由市场主导的人力资本密集型服务业和由政府主导的人力资本密集型服务业，区分标准是该服务业是否具有公共产品性质。

能够由私人部门主导的人力资本密集型服务业的发展瓶颈是管制政策扭曲。从发达国家经验看，能够由市场主导的人力资本密集型服务业范围很宽，远超出当前中国私人部门涉及的服务业范围。当前中国私人部门面临市场准入限制，与此同时，还面临政府对非市场化参与者（以事业单位为主）的各种或明或暗的补贴（信贷、财政拨款、养老和医疗保障等），以及上级行业行政主管部门对非市场化部门更有利的竞争政策环境等。非市场化部门缺少市场化激励机制来提升服务数量和改善服务质量，而私人部门面临巨大的需求潜力却被管制政策扭曲拒之门外。

政府部门提供的公共服务供给主要面临两个难题：一是激励机制扭曲。各级政府公共政策决策最看重的是当地GDP和税收增长（周黎安，2007），这紧密关系到地方官员升迁和官员集团福利（徐现祥和王贤彬，2010）。提供公共服务更多地被政府视为只有投入、鲜有回报的负担。政府在改善公共服务方面的意愿和投入严重不足，且缺乏有效的外部监督。二是信息扭曲。即使政府有意愿改善公共服务，但面临的另一个难题是基于何种信息有针对性地提供有效服务，把公共财政资源用在刀刃上，而不是仅凭长官意志决定。公共服务源自本地居民复杂多样的需求，具有很强的本地化、非标准化特征，需因地制宜提供。只有广泛、充分接收基层民众的信息，并经专家科学论证，才具备改善公共服务的信息基础。但现实决策中，没有机制确保公共服务决策的信息基础，基层群众的需求信息难以充分、有效地传递到政府。激励机制扭曲和信息扭曲，根源上是因为公共服务需求方和供给方处于严重的不平等位置。供给方可以置需求方利益不顾，需求方对供给方缺少有效监督和强制执行力。

如上所述，服务业中未来具有发展潜力的是人力资本密集型服务业，制约人力资本密集型服务业发展的两个瓶颈，分别是对服务业的管制政策和公共服务。近年来群众要求放宽服务业的过度管制、改善政府的公共服务供给的呼声很高，政府颁布的文件中也显示了在人力资本密集型服务业领域的改革意愿，但是在具体实施层面鲜有进展。本文给出了一个理解公共政策和公共服务如何改善的框架。对这个框架有几点说明：（1）这个框架的逻辑线索为随着人均收入水平的提高，老一代的物质价值观逐渐地让位于年青一代后物质价值观，即代际价值观转换。价值观转换提高了社会资本（社会信任）和民主问责积极性。社会资本提高有助于减少管制需求；民主问责增加有助于纠正管制供给，提供对公共服务的激励机制，反映对公共服务的需求信息；两者共同促进了管制政策和公共服务的改善。更好的管制政策和公共服务，为后工业最具潜力的人力资本密集型服务业提供了发展空间，促成了资源配置改善和人均收入进一步提高。人均收入提高、价值观转换、管制政策与公共服务改善、资源配置提高之间形成良性循环。（2）更高收入水平带来价值观变化，对此英格哈特等人（Inglehart and Welzel, Christian, 2005）基于大量跨国调查给出了一些预测性研究。在低收入阶段，大众更接受物质文明价值观，它强调经济增长、物价稳定、维持秩序、强大国防等；而随着收入水平的提高，尤其是在进入中高等收入水平后，大众的价值观就会从物质文明价值观逐渐转向后物质主义价值观，它强调的是公众对政府更大的话语权、言论自由、更多的工作话语权、更人性化的社会、美丽城市和乡村等。这种价值观的转换会使大众对公共政策和公共服务有更高的呼声和更多的发言权。（3）社会资本（社会信任）的高低与公共政策和公共服务紧密相关，学者们也对此进行了深入的分析和研究，例如阿吉翁等人（Aghion et al. , 2009）。其基本逻辑是社会信任程度越低会带来越高的管制需求，即便提供管制的一方有腐败行为，不良的管制还将与信任度下降形成恶性循环。医疗服务是一个典型的例子，由于医疗服务供求双方的信息严重不对称，并由此带来了较高的管制需求，而政府部门在较高的管制需求和管制租金的双重力量驱动下提供了高度管制，遏制了医疗服务数量和质量的发展。

图9 收入增长、价值观转换与经济转型的良性循环

在这个框架中我们看到改善公共政策和公共服务背后的决定因素是慢变量，很难出现一蹴而就的系统性变革。但是，只要没有其他外部力量破坏上述正向自我加强的进程，这个进程就会渐进地完成。在这个进程中，政府发挥的角色至关重要，可能会加速或者是逆转市场机制作用下的运行轨迹。如果政府完全站在物质主义价值观的一方，决策过程中把经济增长和经济稳定放在首位，那么公共政策资源就会被集中用于对抗市场调整中必不可少的波动，短期内可能带来经济下行或者市场波动的改革措施更是难以出台，结果是资源配置改善和中长期的收入提高受到遏制甚至倒退。

政府与市场合力才能保障中国较高的经济增长潜力和经济结构的成功转型。对政府而言，主要依托三个方面。首先，及时调整过去30年物质文明价值观理念，顺应后物质文明价值观。“发展是硬道理”“稳定压倒一切”“集中力量办大事”“国家战略”等物质文明价值观，应与法治、公民权利、社会公正、美丽城市和乡村等后物质文明价值观相结合。物质文明价值观依然有其存在的社会基础和合理性，但是后物质文明价值观是潮流和方向，政府在物质文明价值观与后物质文明价值观之间应采取中立立场，而不是全站在前者。其次，鉴于价值观冲突和部门利益集团对改革的强大阻力，政府需要集中政策资源在众多改革方案中找到关键突破口，而不是追求大而全的改革。争取一届政府完成1～2项重点领域改革，以此提振社会各界对改革的信心。最后，在结构转型或者其他方面因素带来的企业经营压力和GDP增速下降面前，尤其要注意刺激政策带来的资源错配加剧和由此衍生的金融体系风险。在确保就业市场和物价大致稳定的前提下，不需要对GDP增速下降过度反应，要提高对改革引发的市场短期动荡的容忍度。