一、新型城镇化的内涵界定

当今世界，是一个正在城市化的世界。21世纪被许多专家称为“城市世纪”。诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾预言，中国的城镇化和美国高科技产业的发展将成为影响人类21世纪的两大关键因素，并认为城镇化是新世纪对中国而言的第一大挑战。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出，新型城镇化是我国实现现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。对全面建成小康社会、实现中国梦具有重大意义。尤其是目前我国经济处在减速“换挡期”的经济新常态背景下，新型城镇化作为振经济扩内需的重要推动力，在打造中国经济升级版方面被寄予厚望。为此，必须首先弄清楚什么是城镇化与城市化，两者的联系与区别何在？新型城镇化到底“新”的何处等问题。

（一）城市化与城镇化的内涵

城镇化一词起源于拉丁文“Urbanization”，最早源于1867年西班牙工程师A.Serda的著作《城镇化基本理论》。至20世纪，这一名词已经在全世界范围内被多数学者所接受。20世纪70年代后期，中国学术界引入“Urbanization”一词，并广为流传。而且自改革开放之初城镇化问题便被理论界正式提出，“城市化”与“城镇化”两个词几乎同时出现，用哪个词比较好，在学术界有不同的看法。换言之，学界对城市化与城镇化的概念理解和使用至今仍比较混乱。概括起来，主要有以下几种观点：第一种观点认为城镇化即城市化，二者内涵没有本质区别，但城镇化更为科学且更加贴近中国国情，用城镇化比城市化好。第二种观点认为城市化才能反映本质。因为作为形容词的“Urban”，其含义是“城市性”，小城镇作为城市的初级形态，并不具备完全意义的城市性。城市化不仅是具体的有形的过程，而且是一种抽象的无形的过程，强调外延的城镇化，不能完全表达城市化的抽象含义。第三种观点认为城市化与城镇化是两个不同的概念，指不同的现象。城市化是指人口向城市的集中过程，城镇化是农村人口向县域范围内的城镇集中的过程。第四种观点认为城市化是总括的概念，城镇化是城市化的某个阶段或者某个部分的现象。城市化包括大中小城市和小城镇，而城镇化不包含建设大中小城市，城镇化是城市化的一部分，城镇化是特殊历史阶段的产物，是城市化的起始阶段。

笔者倾向于第一种观点。即城镇化与城市化两个概念，英文均为Urbanization，原来并没有本质区别。城镇化或城市化是指，在近现代工业化发展进程中，人口大量迁入到城市聚集居住、聚集生产、聚集生活的一种社会现象。但是由于我国在建市、建镇的行政审批上有明确的“市”与“镇”的不同标准，我国经中央政府行政审批的城市仅有657个，而可以称为城镇的地方则有数万个 ，这样，在我国使用城镇化概念通常就涵括了所有的城市和城镇。所以一般学者在研究中，专讲中国的情况时多用城镇化概念，在讲其他国家情况或采用国际视野时多用城市化概念。 本课题的研究也沿用这一口径。

（二）新型城镇化的内涵

新型城镇化是城镇化的新阶段，是传统城镇化的升级版，是克服了传统城镇化弊端的城镇化。综观国内对新型城镇化的已有研究成果，关于新型城镇化内涵的界定，可谓众说纷纭，至今仍没有学术界公认的权威性、共识性定义。

从政府的口径看，《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出，新型城镇化应是走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。并坚持以下七项基本原则：以人为本，公平共享；四化同步，统筹城乡；优化布局，集约高效；生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导；统筹规划，分类指导。

学界的界定则众说纷纭。比如，郁鸿胜认为，所谓新型城镇化，具体来说，就是以人为核心，以扩大内需为目的，以破解深层次的土地、户籍、社会管理、资源、生态和环保等问题为重点，以产业支撑为手段的可持续发展城镇化； 郑永年提出，新型城镇化至少包括城市的升级和探索新型城镇化两个方面的内容； 官锡强认为，新型城镇化主要具有以民生改善为根本目的的城镇化、人口和谐城镇化、共享型的城镇化和推进和谐社会建设的城镇化等四个方面的内涵； 孙立行认为，新型城镇化的“新”意并不是指时间或空间上与过去的城镇化截然不同，而是指在城镇化的观念、质量及推进战略上有了重大的改变。其科学内涵集中体现在集约型、惠民型、融合型、生态型、改革型等五个方面； 吴晓青等学者则认为，新型城镇化不是简单的城市人口增加和规模的扩张，而是产业、人口、土地、社会、农村“五位一体”的城镇化； 张占斌则把新型城镇化的内涵归纳为七条，就是走以人为本、四化同步、城乡互动、科学布局、绿色低碳、传承文化、体制创新的道路。

新型城镇化到底“新”在何处？概括起来，可归纳为以下几个方面：从城市化的发展规律来看，它是自然演进型，而非人为造城型；从城市化的发展进程，它是全方位的、真实的城镇化，而非半城镇化、伪城镇化、片面的城镇化；从发展模式来看，它是人的城市化，而非土地城市化；从城市化的空间布局看，它是质量型城镇化，而非数量型城镇化，或就地、就近型城镇化，而非候鸟型城镇化；从城市化的实现机制看，它是市场的城镇化，而非政府的城镇化；从发展理念来看，它是生态型、绿色型城镇化，而非黑色型城镇化。

从国际与我国城市化的发展过程来看，结合我国新型城镇化建设的理念与要求，可以看出，我国新型城镇化的内涵主要体现为经济生产、生态文明和人居三个方面。其具体内涵如下。

（1）产城融合下的城市可持续发展　新型城镇化强调摆脱传统城市的发展模式，即摆脱传统城市与乡村割裂、城乡二元化的现状，即既要实现农村人口享受城市文明中的高级形式，又要实现城市与乡村的一体化。城乡一体化首先要实现城乡空间一体化，接下来是促进城乡市场和产业结构一体化，再次是实现城乡经济社会发展一体化。目前，在我国城市化建设中，同时存在大城市人口过于集中、生活过于拥堵和中小城市产业结构单一甚至出现“空城”与“鬼城”两种现象，这其实凸显了城市发展过程中产业结构与城市发展的矛盾。此外，我国大部分城市对土地财政依赖程度过高，这制约了城市的进一步发展，并可能导致新的金融危机。因此，从城市产业结构来看，我国新型城镇化就是要解决产业结构与城市发展的困境，新型城镇化的目标和模式是重点实现产城融合下的可持续发展新型城市。

（2）环境美好的生态文明　传统城市化发展过程中，其相应的工业化发展形态都是高消耗、高排放的，这导致了环境的污染和破坏，使得社会经济和生态的发展变得不可持续。新型城镇化建设要求我们必须摒弃高消耗、高排放的传统工业化道路，发展走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

此外，在传统城市化发展过程中，城市贫富区域自然分割所导致的“城中村”、棚户区的脏乱差与市中心高档社区的优美环境的反差，折射出的恰恰是城市中财富分配不均带来的城市空间差异。因此，在新型城镇化建设中，既要漂亮的高楼大厦，也需要保留传统乡村的美丽山水，美丽如画的新型城市是新型城镇化建设的生态目标。

（3）以人为本的幸福生活方式　在生活上，新型城镇化强调和谐发展、人本主义和幸福生活。旧的城市发展模式造成的城乡割裂产生两个方面问题：一是乡村精英不断向城市流动，造成乡村经济发展缺乏动力，进一步造成表达申诉能力和法律援助渠道的缺乏，并容易造成群体性事件爆发；二是城市中许多外来居民感觉不到和谐与幸福。在传统城市化过程中，一个重要的民生问题是农民工难以真正融入城市。新一代农民工，虽然长期在城市生活的为城市建设作出了巨大贡献，但是却在没有相应地享受各类权益和保障上。与此同时，他们远在外地老家的留守子女儿童缺失父母之爱，缺乏良好的教育与关怀。城乡的割裂导致社会价值观分裂，并导致严重的社会矛盾与问题。而新型城镇化则强调城乡一体化的和谐发展，重视城市中不同群体的和谐共居，并实现幸福生活的最终目标。

（三）东莞新型城镇化的目标

2014年，我国制定了《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》；相应地，广东省政府制定了《广东省新型城镇化规划（2014～2020年）（公众咨询稿）》，提出了广东省新型城市化的目标与具体思路；乘着国家与广东省新型城镇化政策的东风，2014年11月东莞市发布了《中共东莞市委、东莞市人民政府关于全面推进新型城镇化发展的意见（征求意见稿）》，提出了东莞市新型城镇化发展战略，东莞市新型城镇化定位为建设国际制造名城、现代生态都市。具体来讲，东莞市新型城镇化的主要目标可归纳为以下三个方面。

1.通过组团发展促进产城融合

在经济发展上，东莞市强调以经济区统筹引导资源要素优化配置和高效整合，根据“中心突出、组团发展、快速连通、生态隔离”的要求，构建“一中心四组团”的新型空间格局，形成以大组团式的城市格局，促进城镇科学布局、合理分工、协调发展。大组团的城市格局，有利于产业结构的协同发展，也有利于各种资源进行优化和合作。

2.建设生态美好城市

“生态”是东莞在珠三角核心城市群中的特色所在，生态化、服务化发展是东莞制造未来发展的重要趋势，也体现以人为本、注重宜居的发展要求。“都市”能将都市型的产业结构、城市形态与公共服务强调出来，符合未来产业和城市发展的要求。“现代生态都市”不仅是指传统意义上的低碳绿色、环境保护，而且包含政治、文化、人文素质等社会生态。如“加强城市形象宣传”、“提升城市文化品位和吸引力”、“增强城市国际化竞争力”、“打造旅游文化城市”、“提高城市市民文明素质修养”等生态内容也包含在内。

3.建设宜居城市，促进城乡一体化发展

新型城市化的核心在于以人为本，提升居民生活品质是其价值追求。东莞市在宜居城市方面，提出了以下主要工作和目标：①加快户籍制度改革，逐步建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质的区分，保持本市进城落户农民原有土地承包经营权、宅基地使用权、林地经营权和集体收益分配权不变；②对于外来务工人员，东莞市要积极探索促进社会融合的方式，合理兼顾社会需求与城市综合承载能力，逐步推进涵盖异地务工人员的基本公共服务均等化，探索并编制基本公共服务“同城同待遇”批次清单，并切实做好异地务工人员从组织归属、政治参与、公共服务、文化认同和社会活动等全方位融入的举措；③大力发展社会事业，提高基本公共服务的供给能力和质量，并建立健全人口市民化成本分担机制，并进一步提升治安、教育、医疗、社会保障、交通发展水平，使我们的城市在满足人的基本生活需要的基础上，更好地满足人的安全需要、感情需要、尊重需要和自我实现的需要。