二、东莞城镇化进程的反思

我国的城镇化始于近代开埠通商，至今仍在延续。自2000年10月党的十五届五中全会明确提出实施城镇化战略以来，我国城镇化加速发展，2014年年底城镇化率已达到54.77％。我国城镇化在取得巨大成就的同时，也积累下来了很多不符合科学发展观要求、亟待处理和破解的突出问题。这在快速工业化地区的东莞尤其具有标本价值。

（一）东莞城镇化的发展历程

东莞位于珠江三角洲（即“珠三角”）东部，东临广东省的惠州、博罗，南接深圳市，西与广州番禺区隔海相望，北靠省会广州市，是穗港澳“经济三角”的中心地区。改革开放以来，东莞由一个名不见经传的农业县，一跃成为GDP（国内生产总值）在全国的省和直辖市中排名到第27位左右（2009）的世界性的“国际制造业名城”，演绎出被人称为“富可敌省”的“东莞奇迹”，东莞城镇化水平迅速提高。

东莞城镇化的发展进程可概括为以下四个阶段。

一是城镇化初始阶段（1978～1988）。东莞由一个典型的农业县开始发展“三来一补”，提出“向农村工业化进军”，农村工业化迅速发展，城镇化表现为以村为中心集聚。即这一阶段是以农村工业化为主导的“城镇化”时期，广大农村地区以大办“三来一补”企业为突破口，基本实现了农村工业化。1985年工业产值首次超过农业产值，城市化率达到21％，并设立县级市。

二是城镇化加速阶段（1988～1998）。1988年东莞升格为地级市，在利用外资的方式上，也从“三来一补”发展到与“三资”企业并举，加工制造业加速发展，成为世界闻名的IT生产制造基地。城镇化则表现为以镇为中心集聚。城市化率突飞猛进，城市化率接近70％。

三是城镇化提高阶段（1998～2012）。这一阶段，东莞完成人口城市化的加速阶段（30％～70％），2012年年末，东莞市户籍人口187.02万人，全市常住人口829.23万人，其中城镇常住人口735.28万人，人口城镇化率为88.67％。在这一阶段，东莞的城镇化迈向由中心城区和重要城镇为主导的集聚性城市化新阶段，基本实现了农村和城市融为一体的现代城市。

四是向新型城镇化阶段推进阶段（2012年至今）。自党的“十八大”提出新型城镇化战略以来，东莞的城镇化进程进入向新型城镇化阶段迈进阶段。根据最新统计公报，2014年东莞市户籍人口为188.93万人，全市常住人口831.66万人，其中城镇常住人口738.10万人，人口城镇化率为88.75％。2014年11月东莞市发布的《中共东莞市委、东莞市人民政府关于全面推进新型城镇化发展的意见（征求意见稿）》提出，到2020年，全市城镇化水平和质量明显提升，在珠三角世界级城市群中的地位和作用更加突出。大组团式城市发展格局初步形成，区域协调发展能力显著提高；人口市民化有序推进，努力实现60万本地农业转移人口和90万外地农业转移人口市民化；城镇基础设施和公共安全体系更加完善，公共服务供给能力和水平显著提高，努力实现基本公共服务均等化覆盖到80％以上常住人口；生态环境的保护、修复和治理明显加强，文化特色得到有效保护和传承，城镇人居环境明显改善，全市生态用地规模不低于国土面积比例50％，地表水达到功能水的要求，PM（颗粒物）2.5年均浓度较2013年下降30％；城镇化体制机制不断完善，关键领域制度改革取得重大进展。到2030年，城镇化质量达到世界一流水平，成为粤港澳世界级城市群的重要组成部分。

（二）东莞城镇化发展进程的特点

东莞以外向型工业发展为基本动力的城市化过程，有着不同于一般城市发展规律的显著特点。概括起来，其特点主要表现在以下几个方面。

一是快速工业化推动下的快速城镇化。在一个国家或地区的经济发展过程中，工业化和城市化分别反映了产业结构和空间结构的变化。基于工业化与城市化的互动关系，东莞工业化的“外科手术式”、“嵌入式”和“分散式”，必然使东莞的城市化道路带有浓厚的地方特色。 改革开放以来，东莞抓住改革开放与国际制造业转移的机遇，充分利用国内资源和国际资源，充分利用国内市场与国际市场，快速实现了农村工业化。在工业化的推动下，东莞由一个典型的南方农业县变成了颇具现代化水平的城市。东莞的城市化进程与工业化进程大体同步，城市化率从2000年的60.04％提高至2014年的88.75％，是广东省城市化率提升速度最快的地区。东莞作为珠三角的核心区域，对广东省内及周边省份的其他相对落后地区依然具有较强的集聚效应，城市化水平仍将不断提高。

二是外向推动型或外部拉动型城市化。在东莞城市化进程中，外来投资起了举足轻重的作用。因为没有外来投资，就没有东莞的快速工业化，也就没有对外来劳动力的需求；没有外来投资，就没有工业和人口的迅速集聚，也就没有第三产业的迅速发展和东莞人口非农化过程的加速。

改革开放以来，东莞经济主要由外向带动、外源驱动的发展模式，这种模式的主要特征是地方及基层政府通过出让土地或出租厂房等方法吸引外资，造成东莞“村村点火，镇镇冒烟”的分散工业化的格局。东莞农村工业化的“外科手术式”和“嵌入式”的发展模式，使得东莞的城市化过程中并没有出现传统理论中的城市化内生因子。在外商投资到来之前，东莞自身的工业化诱因很不充分，基本上是一个农业经济体，是外来投资带来的工业化，使它发生了没有内在依据的工业化和城市化的突变。由此可见，外商投资是东莞城镇化的基本动力。东莞是通过引进外资、依靠外商投资快速实现农村工业化和农村向城市转型。

三是自下而上型的城镇化路径。“自下而上”型城镇化是指在城镇化进程中，市一级政府简政放权，强化镇（区）一级管理职能，充分发挥市、镇、区、村、企业、个体各方面的积极性，形成“多轮驱动”、全面开花、充分发展的态势。东莞的城镇化发展是就是自下而上的乡村基层社区集体驱动型发展模式。

改革开放以来，东莞凭借毗邻港澳、对外开放的有利条件，走了一条独特的工业化道路，即以吸引港澳台商投资为主，以发展劳动密集型的、原料（零配件）来源和产品销售“两头在外”的加工业起步，迅速完成了工业资本的原始积累和初级阶段的工业化；然后在此基础上紧跟国际产业结构调整和转移的潮流，承接台商和国际跨国公司转移进来的电子信息产业，同时放手发展具有自己品牌和自主技术的民营工业企业，推动工业化再上新台阶。

与工业化这一特色相联系的是“自下而上”的城市化。即各镇、村纷纷通过吸引外资办起了规模大小不一、种类繁多的工业企业，形成了星罗棋布的工业布局，推动了农业人口的非农化和城镇化。当然，这种模式使得东莞城镇空间结构缺乏规划，较为散乱。

四是由新莞人的增加推动的“浅城市化”路径。近20年以来，东莞快速城镇化的发展历程，主要是由“非户籍城市人口”，即新莞人的增加所推动的。从全国视角来看，1978～2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9％提升到53.7％。但是户籍的城镇化只有不到36％。这意味着，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。这种现象在东莞则尤为典型。

认真研究东莞市统计局所发表的历年来人口统计数据，1987年一个转折点，当外地劳动力首次超过本地之后，每年以超过10万人的数量新增外来劳动力；10年后的1998年，东莞外来劳动力达到199.1万人，首次超过本地户籍人口数量（148.8万人），之后，以每年新增50万人的速度增加。伴随着新莞人的增加，东莞的常住人口城镇化率不断增加。尤其是近十年来，东莞的常住人口城镇化率不断提高，2014年增加到88.81％，但户籍人口城镇化率则较为低下，2011～2014年分别仅达到22.4％、22.6％、25.60％、28.83％（具体见表1-1）。明显低于全国的平均水平，相差近8％。

［数据来源：据东莞市统计局历年（2003～2014）统计公报整理得出。空白处为数据缺失。］

虽然我国城镇的非户籍常住人口增长是推动我国城镇化的基础力量，但由于各种制度障碍，他们不能成为“市民”，不能享受市民待遇。这种情况被称为我国特有的“浅城镇化”或“半城镇化”现象。只有这些进城的农民工完全转化为市民，并且能够实现就业、享受均等的公共服务和福利，才能实现真正的城镇化。“2013年，我国城镇化率为53.7％，如果没有根本解决农民工市民化问题，城镇化比重仅仅为30％多，所以解决城市化问题已是刻不容缓。”

五是伴随就地城市化而形成的组团式城市化发展路径。在快速工业化推动下的快速城镇化进程中，既有主要由新莞人的不断增加而推动的城镇化路径，也起源于老莞人的就地城镇化模式。即东莞城市化的过程不是通过农村人口涌入已有的城市，而是通过农村工业化实现农民向非农产业的转移，使相当一批农村地区变成城市的过程。换言之，东莞城市化的模式是“农村城市化、城乡一体化”。因此，东莞农村的城市化是“嵌入式”模式，农民并没有离开本地进入城市，而是在本地随着农村工业化的推进，大量东莞农民就地完成了职业的转变，同时，大量各项基础设施的建设使不少农村成为城镇的一部分。东莞工业化的特点造就了东莞城市化是以市区为中心，28个镇联为一体的组团式城市化发展路径。

在农村城市化进程中，农村社区在文化观念、社会关系上都保持了原有村落乡土社会的特点。这就使生活在小城镇的农民与他们所熟悉的环境之间的距离（包括空间距离和心理距离）不会很远，对城市一些新的生活方式容易产生“抵触”情绪，一般不会“全盘”接受城市文明，而是有选择性地接受那些在他们看来是“好的”的东西，他们的“市民化”是一个渐进而缓慢的过程。尤其是从2004年开始的“村改居”工程的实施，使东莞农民市化问题日益迫切，从而使东莞的城镇化进程中最终出现了新莞人非市民化突出、老莞人亚市民化突出等现象。

（三）东莞城镇化过程中面临的主要问题

东莞城市化在极短时间内获得超常规高速发展的同时，也带来了诸多问题。除以上“浅城镇化”或“半城镇化”等特征突出外，还存在以下六个方面的主要问题。

1.土地资源匮乏与浪费并存，利用效率有待提高

东莞市约50％的陆地为山地和丘陵。适宜工业化城镇化开发的面积扣除必须保护的耕地和已有建设用地，可用于工业化和城镇化开发建设的土地资源更少。截至2011年年底，全市的建设用地达161.8万亩，开发强度为43.8％，接近50％的极限线，此外还有十几个镇街的开发强度甚至超过50％。导致许多有潜力的新增项目和扩展项目用地需求无法满足。另一方面由于各镇街空间规模小，又缺乏横向协调，导致各类设施重复建设，利用效率不高，造成土地资源浪费。

2.空间开发无序和空间结构失衡，功能空间分布不尽合理

由于东莞市处于经济社会转型期，社会管理尚不完善，各镇街政府干预资源配置、主导经济发展的意愿强烈，在有效推动经济增长的同时，也带来了空间开发无序和空间结构失衡等问题。如各镇区在相对封闭的体系中各自为政，忽视区域合作，相邻镇街之间的经济联系水平比较低；在竞争中追逐外源型增长，忽视内生型发展，经济发展后劲不足，创新能力薄弱；为“引凤”而大肆“筑巢”，导致不同层级的工业区泛滥，建设规模和标准远远超出实际需求，许多设施长期闲置；重经济建设，轻社会文化，忽略人的全面发展需求。上述现象严重威胁着东莞市的可持续发展。这些问题的产生有多方面原因，其中缺乏宏观空间规划和忽视区域开发适宜性是重要原因。尽管在2006年东莞市的规划管理就从市区237平方公里扩展到全市域2465平方公里，实现了全市域规划，但长期形成的历史问题无法在短时间内从根本上扭转。

3.区域发展与资源、环境之间的矛盾普遍存在，且日益突出

随着工业化和城市化的推进，全市对土地、水资源、能源的需求量急剧扩张，资源瓶颈日益突出，尤其是人口的膨胀和用水需求的增长，东莞市人均水资源逼近严重的缺水线，城市供水安全面临巨大挑战。特殊的行政体制导致了资源分配与保护的区域利益矛盾，协调机制急需制定。区域生态体系碎片化比较严重，土地开发的强度高，开发方式外延性、粗放性特征明显，以林地、耕地为主的生物生产用地流失严重，物种多样性降低，对生态环境带来了巨大的压力。土壤环境质量堪忧，农产品安全问题突出，局部海洋生态系统有所破坏。

4.社会事业发展不平衡，镇区之间、城乡之间公共服务水平还有较大差距

东莞市是全国仅有的三个“地级市直管镇”的地级市之一，全市32个镇街直接由东莞市管理。在2010中国百强镇排名中，前5名有三个来自东莞，分别是虎门镇（第1名），长安镇（第2名），塘厦镇（第5名），百强镇中有11个来自东莞。由于各镇区在经济发展水平、基础设施、公共服务、人均收入和社会保障等方面的差异，镇街之间经济和社会发展不平衡现象还十分突出，从GDP数据来看，排名靠后的谢岗、望牛墩和洪梅三镇其经济总量只有排名靠前的虎门、长安、塘厦三镇的1/7不到。尽管近10年以来东莞市城乡一体化进程发展迅猛，传统的城乡二元结构发生重大变化，但由于历史和现实的种种原因，城乡之间公共服务水平还有较大差距。

5.促进区域协调发展和重点功能区建设的政策支持与体制创新不足

近年来，东莞市在综合政策的研究、制定方面取得了一些成就。但是，促进区域协调发展和重点功能区建设的政策支持与体制创新仍然不足。体制改革相对滞后，以行政区划为主导的区域发展模式影响了区域经济的市场化程度，影响了资金、技术、人才以及信息等的跨区域流动。同时，城市内部和外部区域经济合作深度和广度都不够，还缺乏相应的保障机制。

6.以加工贸易为主的经济结构创新能力较低，企业根植性不强

近年来，随着国内外形势的发展和变化，以加工贸易为主的东莞经济遇到前所未有的困境，主要原因在于国际经济动荡导致外需急剧下降和国内各种生产要素成本持续上升的双重作用，加上东莞企业创新能力较低，因此受国际市场影响较大，同时国内市场竞争力也不足。外源性资本持续大规模收缩和转移，使得改革开放以来一直高速增长的东莞经济增速放缓。