1.2 相关概念界定

概念的清晰化是研究的基础与前提，本部分将对本书中涉及的一些重要概念做出界定和解释。

1.2.1 社会救助制度

社会保护体系包括劳动力市场规制、社会保险和社会救助，其中，社会救助是最古老的社会保护措施，也是直接针对贫困者等弱势群体的保护手段。一般而言，社会救助制度涵盖两个层次的目标：一是为贫困者提供满足其最低生活标准的帮助，在不同国家“最低生活标准”会有不同的操作定义，比如有些国家是指维持生存的标准，有些是保障基本生活的标准，有些则是保障体面和有尊严生活的标准；二是作为反贫困手段它应该防止受助者被边缘化或被社会排斥。换句话说，社会救助不应只是提供款物帮助以维持一个低收入水平的群体，还应该使受助者群体获得发展的机会和能力并最终融入社会。

根据待遇给付情况，社会救助项目大致可以分为三类：一是普遍型救助，主要指最低生活标准支持制度提供的救助待遇，即对收入水平低于给定的最低生活标准的个人或家庭提供现金救助，使其收入水平到达最低生活标准。二是类别型救助，主要是对低于一定收入水平的特定弱势群体提供的现金救助待遇，这些群体涉及残疾人、老年人、单身父母、孤儿、失业者等弱势人群。三是专项型救助，主要是指提供医疗、教育等方面的实物或服务的救助待遇，包括住房救助、医疗救助、教育救助、就业培训等。从上述三类救助来看，普遍型救助和类别型救助均是提供现金，能够为弱势群体提供最直接的帮助，在缓解贫困方面的针对性较强，尤其是普遍型救助，这种救助不论贫困原因，对所有最低生活标准以下的群体提供现金救助，在反贫困方面见效快、效果好。绝大多数发达国家都建立了普遍型救助，即最低生活标准支持制度，因为这些国家社会信用体系良好，家计调查较准确，而大多数发展中国家进行普遍性的家计调查困难且成本高，因此一般只建立了类别型救助，即根据某些社会人口学特征，例如老年人、残疾人、儿童等，选择性地确定受助对象的范围，然后再通过家计调查来进行瞄准和定位。以上两类救助虽然能在短期内缓解贫困，但无法根治贫困，只是提供较为消极的现金补偿。专项型救助并不提供现金，而是提供实物或服务，它可以通过提供住房、医疗服务、就业培训服务等来改善贫困与弱势群体的生活条件，提高其人力资本，最终促进受助者的发展。应该说专项型救助虽也有一定缓解贫困的作用，但和其他两类救助相比，它更突出的是在促进发展方面的作用。

在中国，政府和学界均把社会救助制度视为我国社会保障体系的基础。在整个社会保障体系中，社会救助制度是处于基础地位的最后一道安全网，是指国家和社会面向由贫困人口等组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的生活保障政策，它通常被视为政府的责任和义务，采取的是非供款和无偿救助的方式。尽管学者对社会救助制度的概念界定在语言表述上存在一定差异，但本质非常接近，主要包括以下几个方面：一是社会救助的主体是政府和社会，政府承担社会救助的主要责任，社会则承担补充责任；二是社会救助的对象具有选择性，对象主要是弱势与脆弱群体，因此救助资格的获得需经过较严格的审查；三是社会救助的水平以保障最低生活为标准，救助方式包括提供现金、实物或服务。2014年颁布实施的《社会救助暂行办法》正式确立了中国社会救助制度的体系框架和制度内容，它包含八项制度：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助，这八项制度基本可以归为三大类，即长期生活类救助制度、专项分类救助制度和临时应急类救助制度三类。其中，最低生活保障和特困人员供养属于长期生活类救助，医疗、教育、住房和就业救助属于专项分类救助，受灾人员救助和临时救助则属于临时应急类救助。

另外，需要指出的是和社会救助相关的社会救济一词，辨析社会救济与社会救助之间的区别和联系。中华人民共和国成立后，中国政府在制定社会救助的相关政策时，均将social assistance (社会救助)一词本土化地译为“社会救济”，欲寻求与中国历史上的既存“救济”相统一。在古代中国，“救济”一词意味着对灾民及特殊困难群体进行临时帮助以维护稳定和统治秩序，它强调的是一种消极的救贫济穷措施，基于同情与仁慈的心理，多是临时的及随意性很强的救济行为，所以，不难理解在制度名称为“救济”的时期，支撑制度的道德基础是一种仁慈、恩惠的理念。然而，随着经济社会的发展和现代化的进程，学术界开始对西方社会福利和社会工作理论有了深入的了解和认识，并于20世纪90年代初开始广泛使用“救助”一词；之后，官方也受到了影响，2002年国务院发表的《中国劳动和社会保障状况》白皮书中还把我国社会保障体系的内容之一称之为社会“救济”，而2004年国务院发表的《中国社会保障状况和政策》白皮书就发生了变化，改称为社会“救助”，另外，主管这方面事务的民政部的相关部门也从“救灾救济司”拆分为“救灾司”和“最低生活保障司”，后者又逐步发展为“社会救助司”。“救助”一词最早是西方社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念而提出的新概念，强调提供制度化的救助措施是政府的责任和受助者应得的权利，正义在于应得或权利，实现和维护权利就是实现正义，所以，在制度名称为“救助”的时期，支撑制度的道德基础是正义的理念。制度名称从“救济”转为“救助”，表面看来似乎在玩文字游戏，但实质却是中国社会救助制度的道德基础和精神动力从仁慈转向正义的真实写照。

1.2.2 最低生活保障制度

最低生活保障制度1993年在上海最早出现，其背景是转型期国有企业改革导致了以失业下岗人员为主体的城市新贫困群体的出现，这些人生活困难却无法获得政府只针对“三无”人员的救助，于是，最低生活保障制度应运而生，它以收入为划分标准，把有劳动能力的贫困者也纳入了政府救助的范畴。经过一段时间的试点，在中央政府的强力推进下，1999年最低生活保障制度在城镇地区普及并不断发展完善，2007年该制度普及到所有农村地区并向城乡一体的方向迈进。

最低生活保障制度是指以保障全体公民的最低生活为目的，科学合理地确定最低生活保障标准，由政府对家庭实际人均收入低于最低生活标准的公民，给予差额补助的一项基本生活类社会救助制度，它属于普遍型的现金社会救助。确定最低生活保障对象的受助资格，要通过家计调查的方式衡量其家庭收入是否低于当地政府制定的低保标准，无论贫困者是否具有劳动能力，只要符合条件均可享受低保待遇。在最低生活保障标准的确定方面，我国没有规定统一的标准制定依据和调整机制，各地使用不同的办法划定低保线，每年的调整幅度也各不相同，导致我国低保标准存在比较大的地区和城乡差距。

另外，需要指出的是，虽然在我国“最低生活保障”在媒体中的出现频率高于“社会救助”，但它只是我国社会救助制度中的一项，社会救助制度的含义更广，它涵盖长期生活类救助制度、专项分类救助制度和临时应急类救助制度三类，最低生活保障和特困人员供养一样，属于我国社会救助体系中长期生活类救助下的子制度。

1.2.3 发展型社会救助

发展型社会救助属于新兴议题，少数学者对其进行了探讨，比如，有学者认为发展型模式的社会救助应该能促进贫困者积累人力资源并彻底摆脱贫困，它应该能够使受助者进行能力提升、资本积累和资产建设以助其最终脱贫。发展型社会救助的关注点应该是能力救助、积极救助和预防性救助，并关注无形的、精神的及心理的服务。这些观点与其说是对发展型社会救助的定义，不如说是对其功能和关注重点的概括。要对发展型社会救助进行概念界定，需要从国际上发展型社会救助的实践经验中总结共性并加以提炼。

20世纪90年代以来的福利国家改革浪潮，开始提倡“发展型社会政策”、“积极福利国家”与“社会投资国家”，受其影响，许多国家的社会救助发生了重大变革，向发展型社会救助迈进。西方发达国家在社会救助中普遍引入了工作福利，即通过积极的就业促进措施使受助者积累人力资本并回归劳动力市场，而非依靠救助金生活，以改变原有的依赖文化。在拉美发展中国家，社会救助作为应对贫困的最直接手段，受到了高度关注并经历了重大变革，原有随意性强、目标定位不准确的无条件收入转移项目被有条件收入转移类的正式救助项目取代，这些项目把救助资格和医疗服务、个人就业、教育培训等促进贫困群体发展的政策有机结合起来，在缓解短期收入贫困的同时，致力于改善和提高受助者的能力以减少长期贫困。在东南亚发展中国家，社会救助同样在20世纪末金融危机后受到关注并迅速发展，原有零星的、临时性的救济举措被医疗、教育、就业等专项救助项目取代，这些项目旨在改善受助者的生活质量，提高其能力和人力资本积累，以从根本上缓解和消除贫困。

由上可见，发展型社会救助是指社会救助除了要满足受助者的基本生活需要并使其适度共享经济社会发展成果之外，还要具有并发挥积极的、促进贫困群体发展的功能和作用，使受助者最终从根本上摆脱贫困、融入社会。以上对发展型社会救助的概念界定正契合了上文社会救助制度定义中两个层次目标的论断，即第一层目标是确保最基本生活，第二层目标是反社会排斥。目前，中国的社会救助只关注了第一层目标，且第一目标还没有完全实现，第二层目标更是被忽视，也就是说，现有的社会救助只发挥了保障生存的作用，还没有保障受助者的基本生活并使其共享发展成果。另外，制度促进受助者发展并使其融入社会的功能没有受到足够重视。社会救助改革的国际经验，国内贫困形势的改变和社会救助制度本身的问题，都要求对中国社会救助制度进行重构，使之迈向发展型的制度安排。

发展型社会救助这一概念的提出，有助于澄清我国关于这一概念存在的两种误解，一是认为社会救助保障的是底层弱势群体，提供的是最低生活的保障，因此将发展作为社会救助的目标与特点似乎是悖论；二是认为发展型社会救助即是促进救助对象参与劳动力市场，通过就业来自力更生。发展型社会救助概念其实包含两个层面的含义：一是要满足受助者的基本生活需要并使其适度共享经济社会发展成果，这说明社会救助不仅包括让受助者维持生存，还包括让他们渡过难关、摆脱困境，并适度分享发展成果，目前的“最低”水平只是一种策略性选择，而非社会救助的最终目标；二是发展型社会救助要具有并发挥积极的、促进贫困群体发展的功能和作用，而这并非只是狭义地把发展型的制度理解为促使受助者就业，虽然促进受助者就业是我国发展型社会救助的重点，但是不能忽略无劳动能力人口的素质提升与生活改善，发展型社会救助需要通过提供救助金、救助服务等多种措施促进受助者能力和素质的整体提升，使受助者获得发展并最终摆脱贫困、融入社会。