第二节 制度建设与农村发展

一、制度建设

制度建设为何对新农村建设是重要的呢？新农村建设为何要有制度供给呢？首先，我们可以从制度本身及其社会功能的角度来认识这一问题。

制度是一套较为稳定的规则系统，它为人们的行动选择提供了一个集合。“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系……制度框架约束着人们的选择集。实际上，制度是个人与资本存量之间，资本存量、物品与劳务产出及收入分配之间的过滤器。”广义而言，社会系统中的制度就是关于行动选择的收益结构，制度的作用正是通过提供可预期的成本—收益结构来约束和规范人们的行动选择。

新农村建设作为一种发展策略，是要通过结构、关系调整和新秩序的建构来促进农村发展，乃至整合社会的和谐发展。“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的。在存在社会混乱的地方，社会的相互交往必然代价高昂，信任和合作也必然趋于瓦解，而作为经济福祉主要源泉的劳动分工则变得不可能。”新农村建设的重要目标在于改善城乡之间的关系，调节市场机会和收入分配关系，建构新的城乡秩序。要实现这些目标，仅仅依靠某项政策或某几项政策的调整，可能是不够的，系统的制度建设将在其中发挥更重要的作用。

从某种意义上说，政策是制度的组成部分，或是制度的一种形式。政策是由政府提供的、变动周期较短的、具有较高针对性和强制性的制度。例如，粮食统购统销政策，就是政府针对农民的粮食销售行为而制定的强制性规则，即农民只能向政府指定的机构销售自己的粮食。这一政策的作用机制就是通过命令来约束和规制人们的行为，或限制和禁止自主选择。又如，解决拖欠农民工工资问题，如果是通过政策或政令的方式，那就是依靠行政的监督能力和行政压力，迫使拖欠者还清拖欠款项。但是，如果在发现这些问题存在时，不是靠暂时的政策调整，而是着眼于制度建设，就可能既有助于问题的解决，而且还能预防问题的再次出现。

制度建设是一个社会的规范或规则建设的系统工程。制度犹如轨道，制度建设就如同铁道系统建设。铁道运输的高效率，在很大程度上取决于轨道为机车提供了稳定的运行路径。但高效率的运输要有序地进行，仅靠轨道显然是不够的，它必须有包括车站、枢纽、调度、信号与指挥在内一整套相互配合、相互协调的系统。所以，制度建设不仅仅是为社会设立某个规范或规则，而是要在建立起某些具有更高效率的行为规范的同时，还要建立起与之相配套的，也就是保障规则能发挥高效率的辅助性、协调性的设置。

作为一种系统工程，制度建设是长期性的、累积性的社会建设过程，如果没有长期的积累，如果不为高效率的制度创造可行的制度环境，那么高效率的规则是行不通的。就像铁路之类的高效率运输方式那样，高效的铁路系统的建成，必须有平坦的、笔直的路基作基础，我们不可能在崎岖山路或羊肠小道上建设铁路。要让铁路畅通，就必须通过架桥、开隧道、填地基等建设工程，以满足铁路运行的基本要求。同样，在社会与经济活动中，有些制度规则在理论上会更具效率，但是更具效率的制度如果直接地、强行地植入社会，可能不仅不会发挥提高效率的功能，反而还会造成危害。

就原理而言，市场机制、规模化生产、分工与合作机制等制度设置都可能会促进农业经济效率的提高。但是，这些制度是否可以直接地搬入农村社会呢？或者说，如果把这些更具效率的制度直接移到乡村社会，它们能否发挥提高效率的功能呢？1950年代开展的中国农业合作化及“人民公社化”运动的历史教训表明，向农村直接移植高效率制度，在很多地方事与愿违，适得其反。

从理论上讲，促进农民的合作，确实能大大提高经济效率；实现规模化生产，提高分工程度，自然对扩大生产、提高效率有积极作用。但关键的问题是，强行把农户及农民并入合作社，人为推进公社化经营，难道真的就能促进农民间的合作吗？公社化生产真的就实现了规模化生产吗？历史事实表明，在合作社里，农民间的合作不仅没有增加，反而分歧和对抗更多了。“人民公社”不仅没有达到规模化生产的实质性目的，反而影响了农业生产规模。出现这些问题的原因虽是多方面的，但主要原因还在于制度建设。我们在没有为更有效率的制度设置打好基础的情况下，一蹴而就地建成并运行这些制度，从而导致具有潜在效率的制度设置产生破坏性的效果。

所以，旨在促进农村发展的制度建设需要遵循四个基本原则：第一，从理论上把握哪些制度设置更具有潜在效率，如市场制度、合作制度、组织化生产制度、技术推广应用制度等，都具有较高的潜在效率。第二，明确具有更高潜在效率的制度发挥提高效率功能的基本条件，即科学地分析高效率制度的运行系统。第三，结合本地实际状况，科学地分析和规划如何满足高效率制度运行的基本要求。第四，增加投入，为高效率制度建设安全运行的基础设施。

二、“三农”问题

中国的“三农”问题或农村发展问题早已引起社会各界的关注，但这一问题的解决似乎进展得并不顺利，目前这一问题仍是促进协调发展、构建和谐社会进程中的突出问题之一。

如果说改革开放前的“三农”问题主要是温饱和贫穷问题的话，那么，改革开放使得这些问题得到了有效解决或缓解。当今的中国“三农”问题可能主要属于发展问题，也就是“三农”究竟如何得到和谐的、公平的、可持续的发展，以及如何实现那样的发展。

改革开放后的“三农”问题，突出的特点是：在国民经济快速增长的同时，城乡的差距在不断拉大，城市特别是大都市越来越繁荣而很多乡村则面临凋敝和衰落；在市场化的背景下，农民的收入增长的难度越来越加大；在现代化、城市化进程中，“三农”的未来走向变得越来越模糊和不确定。而针对“三农”问题的新特征，虽有多种政策措施出台，但似乎仍只是“治标”，而非“治本”。

导致这一状况的重要原因之一在于以往的解决问题的策略是政策优先而制度滞后，也就是说，我们在探寻解决农村发展问题的过程中，更多的是重视政策调整，而制度建设则显得较为滞后。诚然，政策调整某种意义上说是必要的，也是较为重要的，但是，总是依赖于临时性、不系统的政策改革，对从根本上预防和解决问题，则是不充分的。即便是开明和有效的政策改革措施，其效力也不具有长期性和系统性。所以，政策改革必须被纳入制度建设之中，成为系统、可持续制度创新和变迁的组成部分，这样才有利于农村社会有序地、稳步地向前发展，从而可以从根本上为问题的解决提供可预期的手段或方法。

改革开放以来，农村在经济、政治等领域已经有了较大的制度创新和制度变迁。在经济体制方面，家庭承包责任制实现了农村土地制度和经营体制的改革，村民自治实现了农村政治制度的创新，正是这些制度创新和制度建设从宏观层面推动了农村经济、政治与社会的发展，但是，就农村发展的现状而言，制度创新的积极效应已经大大减弱，发展过程中的经济增长与社会发展不协调、区域发展不协调、城市与乡村之间发展不协调等问题渐渐凸显出来。这些问题的产生，某种意义上说是制度创新和变迁的滞后所致，即在社会经济快速发展和转型的过程中，对制度框架的调整会有新的要求，如果制度变迁停滞，发展就缺乏新的激励机制和规则。

在经济发展较快的农村地区，如苏南和闽南地区，制度变迁主要以地方制度为基础。实际上，地方制度仍属于地方性的政策或对策，因此，从这一意义上讲，旨在促进农村发展的制度建设和创新主要停留在政策调整和改革层面上，而宏观的、系统的制度建设显得较为滞后。

当前，中国的新农村建设是在现代化、全球化的大背景下提出的。新农村建设能否从根本上解决中国的“三农”问题呢？要实现新农村建设和发展目标，可能需要从制度建设着手，通过建设起真正发挥效率功能的制度系统，才能帮助乡村更好适应市场化、全球化这样复杂的大环境。与此同时，在制度建设方面，需要有更多的创新，才有助于改变农村现状，促进农村发展。