第三节 新农村建设模式与制度需求

一、农村发展模式

中国的农村地区幅员辽阔，区域差异较大，地区之间在历史传统、文化心理、自然条件和社会资本等方面有着巨大差别。因此，新农村建设难以按照统一的模式和路径去推进。也就是说，新农村建设或农村发展，需要因地制宜，根据各地区的特色来选择适合自己发展的模式。

农村发展模式概念是由费孝通较早提出的，意指“在一定地区，一定历史条件下，具有特色的发展路子”。发展模式概念让我们对新农村建设和发展的研究推进一步，要求我们“从整体出发，探索每个地区发展的背景、条件和在此基础上形成的与其他地区相区别的发展特色”。从而可以对不同发展模式进行比较。

既然中国农村发展可能有多种多样的模式，那么，制度建设如何能为那些不同发展模式提供制度框架呢？从另一个角度来看，仅仅安排一种制度框架，或大一统的制度，可能并不能满足不同地区的发展模式的需要。这也就意味着要构建一种适合多种发展模式的制度，需要明确不同模式的结构特征和实际需要，然后根据模式的特征和需要，创立起有效的激励机制和秩序规则。因此，新农村建设过程中的制度建设是一项长期的、艰巨的任务。在新的制度框架内，既要有推进秩序建构及和谐发展的普遍规则，同时又要有满足不同地区发展模式的特色需要的规则。也就是说，制度建设需要把普遍原则和特殊规则有效结合起来，使它们能在某点上实现均衡。因此，认识和了解新农村建设模式及其对制度的需求尤为重要。

关于农村发展模式的结构特征，目前学术界已有较多经验研究。我们可以从这些经验中归纳和概括不同模式对制度的需求。

[案例2—1 苏南模式]

江苏省吴江县江村是模式中的典型村，江村是位于长江下游、太湖南岸的一个村子，人口密度大，水运方便。早在1930年代，农民的收入已经不全靠水田里种的稻子，生产生丝原料及生丝是其重要副业和手工业。这一时期江村面临重大发展问题是土地制度问题，土地权流失快，人均耕地减少，农业收入减少，而现代工商业侵入传统手工业，使得江村发展面临困境。

1950年代，江村的粮食生产增长显著，但农民的口袋里没有钱，周边集镇的商品交易极其萧条。

1980年代，江村取消了公社制，农民不仅可以生产粮食，也可以从事副业和工业，家庭开始发展副业，集体开始办小工厂，再加上“文革”中一些知识分子和技术人员下乡，农村人口又不能进城，于是，乡镇工业迅速发展起来。江村农民收入和生活水平快速提高，同时他们也闯出了一条自己特色的发展之路。

从发展条件来看，苏南模式可代表东南沿海一带农村地区，那里人多地少，因此，依靠农业难以得到持续发展。那么，要发展就必须从两个方面解决问题：一是如何使有限的土地资源增值；二是如何使劳动力增值。从苏南模式的发展经验来看，首先解决的是如何使劳动力增值，其解决途径主要有两种：一是发展家庭副业，如以家庭为单位的商业经营；二是开办集体小工厂。

当家庭和集体工商业发展到一定阶段之后，外来资本和技术开始下乡，乡镇企业迅速发展起来，农村市场得到扩展，从而实现了土地的增值。随着农村土地的增值、经济水平的提高，以集体为基础的社会公共事业和福利得到了快速发展。

从苏南农村发展模式的经验教训中，可以总结出制度建设对发展的贡献及此类发展路径对制度的需求内容。

首先，制度安排必须保护和鼓励农民个体和农户的自主经营权，允许农民在更广的范围内谋求生计，而不能仅仅局限在农业之中。

其次，改革户籍制度安排，允许农民自由迁徙、流动和自谋职业。苏南农村如果没有户籍制度的阻力，其城市化进程或许更快、效益更高。因为在发展乡镇企业时，实际上已经克服了户籍的阻力，支付了更高成本。

最后，构建资本和技术进入农村的激励制度。农村工商业的持续发展，必须有资金和技术的保障。苏南农村乡镇企业的起步和发展，得益于周边城市资本和技术的回流。而这种回流是在特定时期和特殊制度安排下实现的。如今，在新的形势和环境中，要推进农村工商业的发展，就必须创立一种有利于资本和技术向农村转移的宏观制度。

[案例2—2 珠江模式]

羊城村是这一模式的原型。羊城村位于珠江三角洲的大都市广州市城郊，人口众多，土地资源稀缺，人均耕地不足一亩。1980年代前，这里农民有土地崇拜的心理，认为保土就是保根。在城市化扩张的过程中，羊城村成为“城中村”，即没有土地、没有农业的村落。农民的收入和社会保障主要依靠可观的土地流转的集体分红和房屋租金，羊城村农民的职业身份也开始分化，崇尚工商创业的人越来越多，从事第三产业的人快速增长，无所事事的人也在增多。羊城村的发展走的是一条“村落的终结”道路。

珠江模式代表在工业化、城市化过程中，城市近郊农村由于城市扩张而走向终结的发展路径。某种意义上说，农村经历“城中村”，直至最终消失，也是现代社会农村发展的一种方向和一种趋势。新农村建设并不等于守住农村或保住农村，而是要促进农村发展，改善农村社会生活。

从羊城村的经验中，我们可以归纳出村落终结的道路，那就是在城市扩张过程中，农民依靠土地的增值和房产的增值，实现了收入、福利增长和较为可靠的社会保障。某种意义上说，他们虽然成为失地或无地的农民，但同时也获得了更多的发展机会。

珠江模式可以概括为依赖城市扩张来推进农村发展的模式，或者说是城市扩展模式。在新农村建设中，推广这一发展模式，对制度建设的需求主要包括下面三个方面。

第一，对明确的、合理的农村土地产权制度的需求。在现行农村土地国家和集体所有的制度框架内，所有者的主体实际上并不具体和明确，从而导致农村土地在征用和流转过程中产权主体的模糊性，由此出现失地农民的利益和权利难以得到持续、可靠的保障。因此，在现有土地所有制框架下，需要通过制度建设进一步明确土地长期使用者和承包者即农民的土地产权，以保证农民能通过土地产权的收益来获得收入和生活的保障，以及发展机会。其中，最关键的就是要确立农民个体和农户为土地产权的独立主体，能够在产权市场上有讨价还价和自主交易的权利。

第二，对建构身份平等的户籍制度的需求。羊城村之所以成为“城中村”，而不是彻底城市化，户籍制度的壁垒作用是主要原因之一。农民在城市扩张过程中，即便资源被城市所利用，但他们的身份却不能随之自然转换。也就是说，在现行户籍制度框架内，农民得到城市社会身份认同的成本很高，这也就意味着他们发展的成本很高。建构平等身份制度，就是要消除农民在城市社会发展的壁垒，降低其发展阻力和成本。

第三，对提高农民人力资本的公共服务的需求。在城市迅速扩张的过程中，失去土地的农民如何能融入城市，直接关系到他们未来的生计和发展，也对社会和谐稳定有直接影响。所以，在提供城市征用农民土地的制度框架的同时，也需要关注如何转换以土地为生计基础的农民的职业。要让农民转换职业，提高个人的人力资本是非常重要的。而对于农民来说，从市场上获得人力资本的费用可能过高，因此，帮助农民提高人力资本的制度安排尤为重要。

[案例2—3 小岗模式]

安徽省凤阳县小岗村为该模式的典型村。小岗村位于淮河下游，村落规模小，土地较广但很贫瘠，易受旱涝之灾。小岗村地处偏僻，交通不便，一直依靠农业为生。1950年代初期以前，小岗村农民收入主要来自于种植粮食和家庭副业，副业的发展主要依托于农村小集镇。

自1958年进入“人民公社”之后，小岗村集体农业和家庭副业几乎崩溃，并成了“三靠村”，即生产、口粮和生活都要依靠国家的救助。1978年，小岗村暗地里搞起“大包干”，很快使农业生产得到改善，温饱问题得到解决。从1980年代到今天，小岗村粮食及农业生产状况一直维持较好，但其他产业难以发展起来，农民收入增长缓慢。在小岗村，农民靠农业富不起来，但又离不开农业。

从小岗村的经验中，我们可以看到那些自然条件较差、村落规模小、居住分散的农村地区在发展中对制度的需求内容。

第一，对农户自主经营权制度的强烈需求。小岗村曲折的发展历史表明，他们的脆弱性相对其他地区而言更大，维持稳定的生活、确保农民的自主权尤为必要。小岗村农民之所以选择家庭承包制，表明只有自己才是解决自己生计的最经济、最可靠的人，因为权力的指挥，不仅不切合他们的实际，更重要的是增加了他们的负担。所以，巩固农户自主经营，实际就是避免瞎指挥和给农民增加负担。

第二，对公共财政支持制度的强烈需求。当农户个体分散经营时，由于农业的收益率较低，农民不愿也难以承担较重的公共负担，那么，农村公共事务谁来负责呢？很显然，对这类农村地区来说，国家的公共财政必须承担起这一义务。也就是说，在制度设置中，必须安排国家财政支持以种粮食为主地区的公共事务和公共管理。

第三，对农村土地流转及资源再整合制度的需求。像小岗村这样的村落，缺乏乡村工业化的条件，较为现实的发展路径就是提高农业生产效率，而农业效率提高，则需要追加资本和技术的投入，因此，必须有相应制度框架，允许和激励资本和技术的进入。其中，建立和完善农户土地流转和居住集中的机制，将会通过对农村资源的重新整合提高资源和公共服务的效率。

[案例2—4 华北模式]

河北省定州翟城村是一个典型村。翟城村位于华北平原，土地广阔，人口众多，村民以华北农村典型街坊式居住方式聚居，农业收入主要来源于粮食生产和蔬菜生产，种植朝天椒是其农业传统特色。由于农业收益率相对较低，有一半以上的劳动力外出打工，打工收入占家庭总收入的大部分。

在新农村建设过程中，翟城村村支部和村委会办了一所晏阳初农村建设学院。自农村改革以来，翟城村的公共事业和集体权威得以维续下来，一是依赖当地精英的有效组织，二是依靠集体公地收入作为公共支出。在翟城村及其周边农村，内部的集市交易和市场相当发达，定期在村庄内进行交易的集市构成了一种具有传统特色的现代农村市场体系。

翟城村的个案基本反映了华北平原农村发展的条件和现状。华北的农村具有较为优越的农业生产条件，尽管水资源的短缺会在一定程度上制约农业发展，但发展空间仍较大。而且，华北农村具有较稳定的集市体系、文化传统和社会基础，因此，新农村建设需要充分开发和利用传统的资源，同时，增加新的公共投入，农村将成为当地居民安居乐业的地方。华北农村发展模式应该属于农村社会生活城市化的道路，农民既不离土，也不离乡，而是建设和改善农村生活环境。

推广华北模式，对制度建设的需求可能主要包括三个方面内容。

第一，提供稳定和不断提高农业生产收入的制度框架。其中包括建立合理的农产品价格形成机制，纠正长期以来的工农产品“剪刀差”，以及逐步提高食物生产的补贴机制。对于主要从事食物生产的农民来说，他们实际也承担了社会稳定和公共食物安全战略的责任，因而得到合理补贴也是非常公平的。

第二，要稳定食物生产群体，巩固农业基础地位，需要改善该群体的生存和生活环境，使农村生活环境和生活方式城市化。因此，在制度安排上，公共财政应加大对农村基础设施和社会保障事业的投入。

第三，建立逐步转移农业生产中的劳动力的制度。目前，农业劳动力富余事实已经成为农业收入增长缓慢和农业生产效率较低的重要原因。虽然有大量农村劳动力已经向非农业转变，但支持这一转变过程的制度并不完善，尤其是农村与城市劳动力市场仍然是分割的，如大量流动的农民工群体的存在就是例证。这在较大程度上增加了农村劳动力转移的成本，影响彻底转移的实现。因此，建立统一的劳动力市场机制成为当务之急。

二、发展模式与因地制宜

上述四种模式并非要概括中国新农村建设所有可能的途径，而是要通过这些典型经验，总结和概括在推进新农村建设过程中，对制度建设有哪些需求，或者说，什么样的制度安排可能会推动农村发展。

总结发展模式，并不是要提供可供模仿的经验。任何一个发展模式都不具有被复制的价值。如果农村发展和制度建设实践中，照搬照抄某一种发展模式，那就等同于强行植入某种制度设置，其效果很可能适得其反。

发展模式的价值不在于模式本身的价值，而在于模式所包含的建设经验的价值。在每一种发展模式中，实际都包含了某一地区或某一区域里的人们是如何利用和改变本地自然、人文及社会的条件，为高效率的制度系统建设创造条件的过程。例如，在苏南模式中，当地人如何利用并改变本地条件，使得乡村工业系统这一更具效率的制度系统得以建成并真正有效地运行，其中的建设经验是值得参考和借鉴的。也就是说，发展模式中的因地制宜的建设经验更具价值。

因地制宜实际是各地探寻有效发展道路都需要遵循的基本原则。因地制宜原则包括两个方面的含义：一是“因地”，即认清本地的资源禀赋特征及社会文化传统特质；二是“制宜”，即根据本地特点创造适宜更高效率制度系统运行的条件。这两个方面是相互关联、相互作用，而不是彼此分离的。

在一些区域发展的社会学理论里，通常把发展模式和因地制宜理解为如何充分利用和开发本地的传统文化资源和自然资源，其实，这仅仅抓住因地制宜的一面，而忽略了另一面。张敦福在关于区域发展模式问题的讨论中曾提出：“在急剧变化的现代化社会里，在世界体系越来越 ‘扩散’到世界每一个角落、再偏远的地方也难以逃脱对发达国家某种程度的 ‘依附’的今天，这种资源组织方式有什么样的局限？会遇到什么样的挑战？怎样弥补这些缺陷，以应付未来的挑战？这些问题，是每个区域发展模式不可规避的现实问题。”也就是说，现代化是由一系列的现代化生产方式和制度构成的，这些生产方式和制度对提高生产效率和生产力水平具有非常重要的积极功能。而要让现代的生产方式和制度发挥作用，每个地方都需要根据自己的实际情况，创造出适合这种生产方式和制度的基本条件来。这其中就包括要改变或弥补本地特征与现代制度相差的地方，以适应更有效制度的运行。

某种意义上说，现代化、市场化既是“三农”发展的方向和目标，同时也是促进其发展的更有效手段。而相对于每个农村地区而言，现代化、市场化建设的方式则需要根据自身条件来决定，这就意味着各地的新农村建设必须因地制宜，创造出多种发展模式。

强调农村发展要坚持“因地制宜，多种模式”的原则，实际上有两层含义：一是承认在农村发展过程中存在着地区或区域性差异这一客观事实。也就是说，在有些地区或区域，具备更好的或更便利的发展条件，即更容易创造出更加有效的生产方式和制度系统；而在有些地区，要想提高效率，则面临各种各样的困难和阻力。这就好比高速公路建设，在平原地区，建设起来非常简单，而在高原山区，则要克服多种困难。二是承认所有的农村地区，无论其具有何种特殊性，都是能实现发展目标的，只不过需要根据自身情况，进行不同程度的建设投入而已。也就是说，只要为高效率制度的运行进行必要的基础性建设，就能建立起高效率的社会经济系统。