第四节 农村发展的制度供给策略

尽管旨在推进新农村建设的制度创新和改革的重要性已经为人所知，而且对农村发展所需要的制度内容也较为明晰，但是，谁来进行制度创新呢？如何能有效供给所需制度呢？这些问题涉及制度供给的策略。

一、制度供给

现实生活中，对人们的行为产生作用的制度究竟来自何处？或者说是如何产生的呢？关于这一问题，有两个截然不同的观点。如门格尔（Menger）认为制度是基于理性的个体自发组成的。人们为了各自的利益，在没有任何协议、没有法律强迫，甚至不考虑公众利益的情况下将自己组织起来。而哈耶克（Hayek）认为：“制度也可能是人为设计的一种产物。一些权威具有完全的理性，能够引入被认为是合适的某种具体制度结构。”人类秩序根据赖以形成的制度基础不同，可分为自发秩序和人为秩序。自发秩序以人们自发形成的制度为基础，而人为秩序则以人为设计的制度为主要治理方式。

传统村落社会的秩序在较大程度上依赖于自发制度即礼俗制度，而受人为设计制度影响较小。从这个意义上说，新农村建设并不缺乏自发制度，而农村发展所需的制度可能更有赖于一些理性权威进行合理的设计。

在制度供给中，制度系统的整体设计和规划尤为重要。在向农村输入某种提高发展效率的制度系统之前，权威部门首先需要针对各地的地域性特征，为制度系统建设提供合理的、可行的设计与规划方案。如果制度供给没能提供合理、可靠的整体设计，那么制度系统能否在一个农村地区顺利地运行并发挥效率功能就是一个未知数。除了合理、科学的制度设计之外，制度供给需要根据设计系统地供给。所谓系统地供给，是指不仅仅要供给高效的核心制度规则，而且要供给核心规则发挥效率所必需的制度基础。如果急于求成地仅供给某项核心制度，而不能同时具备制度稳定运行的基础环境，所供给制度将不能发挥效率功能，因而导致无收益的耗费。所以，制度供给所提供的一定是制度系统，而非单项的规则。

制度供给的有效性主要表现为制度创新或制度安排为人们所接受，并在实践中发挥了相应作用。要使新的制度安排能在实践中得以实施，产生积极效应，那么，不同制度设置之间需要配套，达到协调一致。过去几年，尽管中央政府有旨在减轻农民负担的制度安排，但相关的财政制度、农村基层管理制度的安排与这一制度不相协调，结果该制度目标在实践中并未实现。

从实质上讲，新农村建设的目标是促进农业生产发展，提高农村生活质量，推动农民的发展。因此，制度供给的基本目标应与此相一致。而且各种具体制度安排和地方性制度安排，都需要坚持一致的目标。

在制度供给中，还需要将规制原则和激励机制有效结合起来。新农村建设中的规制原则就是在制度中设置管制、调控和约束的规则，以使社会行动都朝着有利于新农村建设目标实现的方向发展。激励机制是一种关于收益结构的集合，通过向不同选择提供不同的收益率，促使人们自主选择推进新农村建设的行为。规制原则可以为发展提供有效秩序，激励机制则能提供有效的动力，两者相辅相成，有效结合。

制度供给包含政策改革，但不同于政策调整。制度建设需要一个相对稳定、人们对行动的收益结构有明确预期的环境，制度创新不仅在调整和改变这一环境，同时也在提供更加合理的、更有活力的环境。

二、政府的作用

在新农村建设制度供给和创新方面，政府的作用非常重要但也有限。政府主要职责就是为农村提供更多数量的公共物品、限制垄断、确立清晰的农地使用权和控制外部性等。“政府如果希望农民从他们的人力资源和物质资源中得到最大化的收入，就必须提供适当数量的公共产品以补充竞争性市场提供的产品和服务。”具体而言，政府在财政制度供给方面，需要把农村基础设施建设和其他公共服务纳入预算之内。另外，还需禁止和预防对农产品和涉农物资生产和经营的垄断，例如，粮食交易的垄断，只会让农民受害，而不可能受益。再如，竞争性市场也存在对农民造成外部性影响的因素，政府需要通过规制，约束和减少对农民的外部性影响。

此外，政府在新农村建设的制度供给方面，提供支持性制度显得尤为重要，因为要促进当前处于小规模生产状态的“三农”有新的发展，离不开政府的支持和激励。正如托达罗（Michael P. Todaro）提出：

除非建立起政府的支持性制度，为小农提供必要的刺激、经济机会和获得必要的投入品的便利，使得小农能够扩大产出和提高劳动生产率，否则，由小规模农业发展带来的利益不可能得到全部实现。

政府在制度供给方面并非万能，中央政府在通过立法提供刚性的宏观制度框架的同时，也应允许微观制度创新弹性的存在，即地方性制度创新机制，而且这两者之间要协调一致，而不能相互冲突，更不能是上有政策下有对策的关系。

整体而言，政府在新农村建设的制度供给中要发挥主导作用，也就是说，政府可能是主要的制度提供者和制度创新动力的主要来源。在新农村建设过程中，必须正确地处理政府的主导作用与农民的主体作用之间的关系。对于新时期的农村新发展来说，政府的作用和农民的作用都是必不可少的。政府与农民的关系实际是角色分工和相互作用的关系，只有通过政府与农民的合力作用，才能真正有制度创新和农村新发展。如果政府过多包揽或过多介入农村内部事务，就可能影响农民的自主选择权和主体能动性，最终导致农村主体发展动力的缺失。同样，如果完全依赖农民自身的作用，政府仅仅提供一些政策性指导而无支持性制度，那么农村可能继续维持现状而难以取得新发展。所以，合理地安排政府的角色位置，处理好政府与农民的关系，其本身也就是制度供给和制度创新所要涉及的内容。政府在农村发展中究竟要做些什么、如何去做，以及不能做什么，这些都是制度安排需要考虑的问题。

另外，政府在发挥主导作用的同时，还需要协调与市场的关系。在促进农业的发展方面，市场的作用已经被理论和经验验证为有效的。通过市场来配置资源，可以实现节约和提高效率。而且市场的开放，为农民提供了政府供给之外的机会和资源，从而对农村内生发展能力的提高起到极大的促进作用。尽管市场的作用很重要，但在农村地区，市场的作用并不一定自发形成，其原因既有来自于经济禀赋方面的，也可能来自于政府的政策作用或制度安排。所以，新农村建设要发挥政府和市场的积极作用，两者之间的协调是非常重要的。如果政府与市场未能很好地协调，那么两种力量的作用会相互制约。合理的政府主导作用主要体现为三个方面：其一，政府主动向农村建设提供资源支持；其二，政府通过激励政策引导农民的建设积极性；其三，政府积极创新制度，促进市场健康发展。