第一节 改革开放:从农村到城市
1978年,中共十一届三中全会确立了两项重要方针:一是拨乱反正,二是改革开放。拨乱反正就是要纠正过去的一些错误路线和做法,摆脱以阶级斗争为纲的政治对经济的嵌入性影响,把工作的重心放到经济建设上来。如果说拨乱反正方针主要是纠正和转变极左的思想和路线的话,那么,改革开放方针就是要在实践中改革那些基于极左思想观念而建立起来的政策、制度和体制,具体说来就是那些妨碍经济效率提高的计划经济体制。
一、农村改革
由于农业受极左路线和计划经济体制的破坏和影响较为严重,且农业又是国民经济的基础,直接关系到人民生活水平的提高,恢复和大力发展农业生产,提高农业经济效率成为当时的首要任务。因此,十一届三中全会重点讨论了农业问题,为农业经济和农村改革进程的启动奠定了基础。
凭着对政治的敏锐感觉,1978年年底,安徽省凤阳县小岗村农民经过私下协议,按下“红手印”,暗地里将生产队土地分到各家各户,率先实行了“大包干”。小岗村就是受极左政治和计划体制严重影响的典型个案,原本丰衣足食的小岗村经过“大跃进”、“人民公社化”运动和“文化大革命”后,变成了朝不保夕的“三靠村”,即生产、生活、吃饭都要靠国家救济。出现这一局面的重要原因就是嵌入性政治对农业经济造成了破坏。所谓嵌入性政治,就是政治运动过多地渗透和嵌入经济生活之中,从而改变经济活动的本质,出现了政治挂帅或政治运动化的生活方式。人们的经济和社会生活的自主权利受到极端政治思想和运动的制约。小岗村农民的改革创举,取得了立竿见影的成效,“大包干”头一年,就取得生产的大丰收,不仅自己解决了温饱问题,还向国家交售了余粮。中央根据实践是检验真理的唯一标准的原则,很快肯定和认可了小岗村农民的改革尝试,并于1982年决定在农村推进以家庭承包责任制为主的农业经济体制改革。
为配合农村经济体制改革,减少政治对经济的过多干预,1983年农村开始推进政社分开和撤社建乡的改革,从此农村“人民公社”制宣告结束。1984年,中央农村工作会议进一步提出农村集体土地承包期限为15年以上,1993年中央又提出将土地承包期再延长30年。1980年代中期,中央政府批准将“人民公社”时代的社队企业转为乡镇企业,允许并鼓励一部分农民成为专业户或发展乡镇企业先富裕起来。1990年代的农村重要改革包括:首先是粮食购销体制的改革,粮食二级市场得以开放;其次是农村基层组织建设的改革,随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的实施,由村民直接选举村委会委员的做法在全国推行。
进入21世纪,“三农”问题凸显出来,为缓解这一问题,2006年中央政府出台了全面免除农业税、向种粮农民提出财政直补和新农村建设等改革举措。
就改革的实质而言,农村改革的意义实际上依然是开放或解放,就是扩大允许农民自由进入的领域,解除束缚农民发挥能动性的不合理体制和政策规则。江苏、浙江等沿海地区农村之所以在改革后迅速发展起来,原因就是允许农民进入工业和私人经济领域。
之所以说城乡体制是制约“三农”发展的重要体制因素,是因为这一体制限制了农村人口进入城镇和城镇体制内的行动自主权,这在很大程度上剥夺了农民的发展空间。
二、城市改革
相对于农村改革而言,城市改革是在农村改革取得一定成效、农业基础地位得以恢复、人民的温饱问题得以基本解决之后才逐步推行的。城市改革的重点首先是经济体制改革,然后逐渐转向社会体制改革。经济体制改革主要集中在三个方面:一是国有企业改革;二是允许非公有制经济的合法存在;三是市场经济体制的确立。在1980年代中期,城市经济体制改革主要强调国有大中型企业经营自主权和政企分开改革,之后对全民所有制和集体所有制中小企业企业实行租赁、承包、股份制等改革方式来转变经营机制。1993年,中共十四届三中全会通过建立社会主义市场经济体制的决定,全面推进和深化了国有企业经营体制的改革。从此,国有企业必须适应市场经济的要求,建立产权明晰、政企分开和科学管理的现代企业。
此外,市场经济体制的确立不仅意味着国有企业要进行改革,而且意味着市场已经向各种非公有制经济开放,同时也意味着城市向农村乃至全球经济开放,这就使得城市经济结构发生了巨大变迁。因此,市场经济的改革是改革进程的一次重大飞跃,它推动和带动了整个经济结构以及社会其他领域的结构转型。市场转型犹如一只看不见的手,支配和影响着改革开放的进程和中国经济与社会的发展。
在市场化和国有企业改革不断推进和深化的过程中,城市面临的最突出的社会问题就是下岗失业人员大量增多,以及城市低收入或贫困阶层的出现。为解决这些社会问题,城市改革在进行经济体制改革的同时,也辅以相应的社会体制改革,而且目前的改革重点已从经济体制转向社会体制。
城市社会体制改革集中在单位制改革之上。单位制是与计划经济体制联系在一起的社会管理体制,即由各个企业、事业单位承担起职工的社会福利、养老保险、子女入学乃至就业等社会性事务,也就是人们常说的“企业办社会”现象。东北老工业基地是国有企业较为集中的超大型工业社区,也是单位制较为典型的地方。单位制改革内容主要包括将政治,以及社会福利、社会保障、医疗和养老保险等社会事务从企业管理中分离出来,用宏观调控机制和社会管理体制加以替代,以便企业能集中精力提高经济效率。国有和集体企事业从单位制向现代企业或现代组织的转变,无形中将以往单位所承担的社会管理事务抛向社会,使就业、住房、医疗、养老、失业、贫困等社会问题相继显现出来,势必要求社会体制改革。所以,为了顺利推进城市经济体制改革,必须相应地推进城市社会体制改革。
城市社会体制改革主要包括城市职工住房的商品化,医疗、失业和养老保险的社会化,城市最低生活保障体制,就业的市场化等。所有这些改革的共同原则是,对于社会性和公共事务,个人、企事业组织和政府都要合理分担相应的责任,以共同促进社会事业的发展。
回顾中国30多年的改革开放历程,可以得出这样几点结论:第一,改革是先农村后城市分步骤逐步推进的;第二,农村改革与城市改革是分开进行的;第三,农村改革主要为经济和行政体制改革,较少触及社会体制,城市改革是先经济体制后社会体制有序推进的;第四,无论在农村还是在城市,改革开放都有效地推动了经济效率和人民生活水平的大幅提高;第五,农村改革中的社会体制改革缺位导致公共事务及社会管理真空的扩大,农村出现“没有发展的增长”,即农村“过密化”的现象,经济总量增长了,但农村社会发展的综合水平未得到提升;第六,30多年的改革尚未触动城乡二元的经济与社会体制,致使城乡发展差距在市场和社会体制双重作用下越拉越大。
三、城乡关系
经过30多年的改革开放,中国的城乡关系虽有局部变化,但越来越大的城乡差距,以及城市的繁荣与农村的衰落并存的现象,至少说明城乡关系并未随着经济的增长而变得更加协调,而是其矛盾显得更为尖锐。
如今,虽然城市与乡村之间,各种交流似乎在增多,但流动的部分只能游离在体制之外。大量农村劳动力在为繁华的城市建设和工业发展作贡献,虽然获得比农业收入更高的报酬,但他们始终只能在体制外流动。
那么,新时期我们究竟应选择什么样的城乡关系呢?是统一的还是对立的?如果选择统一的,那么又如何去改革对立的二元关系呢?关于这些问题,我们需要重新思考究竟是什么力量维持着城乡之间的对立关系,是什么因素加剧了城乡发展差距。很显然,诸多现实的经验都指向了城乡二元体制。正因如此,要求改革这种体制的呼声越来越高。为什么要改革城乡二元体制呢?我们可以从三个方面来理解改革的必要性和重要性。
首先,改革城乡二元体制是深化改革之必要。改革30多年的经验表明,唯有不断改革创新,才有发展的潜力和动力。旧的体制或许曾经有过积极作用,或许人们已经习惯了它的存在,但它终究会成为改革和发展的阻力。改革开放30多年来,中国社会经济取得了举世瞩目的成就,这一实践成果有力地说明改革开放是发展的大方向,是大势所趋。始终坚持改革开放原则,并在现有基础上不断深化改革,将会进一步推动中国社会经济的良性发展。
改革的根本目标就是为了促进发展,因此,深化改革就需要改革那些妨碍社会进一步发展的机制、体制。当前,在中国社会快速转型过程中,虽存在诸多不成熟、不协调的机制、体制,并诱发了诸多社会问题,但其中有些问题属于转型中的或发展中的问题,这些问题会随着转型和发展进程的推进而得以解决,但那些结构性的体制问题是不会随着发展而自动解决的,反而可能在发展中加剧,并成为进一步发展的障碍。城乡二元体制问题就是其中之一,现实经验表明,城乡二元隔离和发展差距问题并没有随着市场转型和经济的快速发展而缓解,反而在加剧,因此,不从体制改革的角度去探寻问题的解决途径,可能难以解决此问题。
换个角度看,经济体制改革虽已经取得阶段性成功,促进了经济效率的提高,但社会发展中的问题如何解决仍有待进一步深化改革。要将改革继续向前推进,就需对产生这些问题的社会体制加以改革。某种意义上说,当前影响和制约中国社会发展的最为突出的问题便是城乡矛盾,究其原因,那就是长期以来存在且一直在发挥差别功能的城乡二元体制。所以,在未来一段时期内,要继续深化改革,首先就必须打破这一体制壁垒,促进城乡之间的良性互动和平等发展。
其次,改革城乡二元体制是构建和谐社会之必要。构建和谐社会,促进社会协调发展,是当前及今后一个时期中国社会发展的战略性目标。唯有保持各种社会关系的和谐,才能保障社会协调地发展;唯有社会协调发展,才能保障社会稳定地、可持续地发展。
所谓和谐社会,实质指个人与个人、个人与群体、群体与群体、个人与社会、人与自然等各种结构要素之间维持一种均衡、合理,以及良性互动的关系。和谐的城乡关系实际包含了社会两大部门、两大群体之间关系的和谐发展,两大部门指农业与非农业,两大群体指城市居民与乡村居民,因此,城乡关系的和谐直接关系到和谐社会的建设。
从中国现实国情来看,和谐社会建设的重中之重可能便是理顺城乡关系,因为理顺城乡关系、实现城乡关系和谐,将带动和促进其他多种不和谐社会关系走向和谐。例如,贫困、贫富分化、干群矛盾等社会发展中的不和谐因素,或多或少与城乡不和谐发展有一定联系。
那么,怎样才能实现城乡关系的和谐发展呢?很显然,我们必须改造那种导致城乡分割和对立的二元体制。因为,正是这种体制的作用,使得原本一体化的社会被人为分离开来,并在其间构筑起交流和互动的壁垒,导致城乡隔离和城乡差别。如今,要建设和谐的城乡关系,就必须纠正这一体制的影响,即必须改革这种城乡二元的体制。
最后,改革城乡二元体制是建设社会主义新农村之必要。2006年,中央政府确立把建设社会主义新农村作为解决中国“三农”问题的战略选择。其实,“三农”问题归根到底属于农村社会的发展问题,解决“三农”问题还需要跳出“三农”,从“三农”之外寻求新的发展路径。所谓“三农”之外,是指影响“三农”发展的外在因素,尤其是那些体制上的障碍。
城乡二元体制的存在,是制约农村社会发展的外部机制。为了农村可持续的、长远的发展,必须确保农业劳动力有序地向非农业部门转变,而城乡二元体制则在制度上束缚和制约了这一转变进程。所以,建设社会主义新农村仅局限在农村进行建设是不够的,必须改革城乡二元体制,打破城乡壁垒,促进城乡之间自由、高效的流动和资源合理配置,才能从结构上改变农村面貌和实质,真正建设起新的农村。
综合以上几点来看,改革开放依然是推动中国经济与社会前进的重要力量,改革开放中出现的或由改革开放带来的问题,也需要通过深化改革开放去解决。同样,中国农村发展也有赖于进一步的深化改革和开放。深化改革面临的挑战主要是如何把经济体制改革与社会及政治体制改革更有效地协调起来,另外是如何将城市改革与农村改革统一和协调起来。这两种深化改革的要求某种程度上都指向了一个问题,那就是当前中国的城乡二元体制问题。