第四节 农村市场制度的创新之路

一、创新的动力

市场制度创新是农村进一步发展的新动力，这一规律既然被发现，那么现实的问题就是：如何进行制度创新去推进农村市场发展呢？制度创新和市场发展靠什么力量去推动呢？

关于制度创新的动力问题，诺思认为，国家的作用很重要，国家法律层面的规则“不仅造就了引导和确定经济活动的激励与非激励系统，而且还决定了社会福利与收入分配的基础”。而在诱致性制度变迁理论中，制度创新和制度变迁则取决于制度变迁的成本与收益关系，当成本小于收益时，就会诱致制度创新与变迁。不过，在重要的制度变迁中，对成本与收益的评价结果实际上跟国家及意识形态有着密切关系。也就是说，国家在推动重要制度创新与变迁方面具有不容忽视的作用。

市场与社会的开放程度的不断提高，依赖于宏观制度和政策的支持。在农村劳动力市场、农村土地流转市场、城乡体制以及农村组织四个方面的进一步开放，取决于相关制度和政策的改革。改革和创新的阻力与动力首先在观念，因为改革意味着要改变现有的习惯或惯常行为，而在人们行为习惯背后，通常有相应的观念作支撑，所以，改变习惯就必须先改变观念。如果支撑旧习惯的观念难以改变，那就成为改革的重要阻力。相反，如果一种新的、倡导改革的观念逐渐成为人们的共识，那就会转换成改革和创新的动力。

制度创新的重要前提是观念的更新，也就是要解放思想，犹如邓小平提出的“思想更解放一些，改革的步子更快一些”。因为：

要发展生产力，就要实行改革和开放的政策。不改革不行，不开放不行。过去二十多年的封闭状况必须改变。……这里的问题不是要不要改革，而是改革到什么程度，如何改革，如何开放。

农村家庭承包责任制改革迅速提高了农村经济效率，让广大农民解决了温饱问题。目前农村经济可以说基本维持在一个平台之上，要突破这种平台效应，可能还需要进一步改革和进一步开放。如农村向社会、市场的开放，以及社会、市场向农民的开放。农村向市场的开放，就要有土地制度的进一步改革和创新；社会向农民的开放则需要深化社会体制的改革。

解放思想更关键的是解放政治性观念和思想，因为政治性观念和思想对宏观制度安排和决策的影响更为直接、更为明显。在人类社会历史发展的长河中，每一次具有里程碑式的变革维新，都要经历非常激烈的政治斗争。这种政治斗争实际属于路线斗争，或者是政治思想斗争。在改革派与保守派之间，政治斗争虽可能与既得利益有一定联系，但更重要的是价值观和政治思想的分歧与对立。因为改革往往会让整个社会都受益，其中自然包括旧制度的既得利益集团。但是保守派在思想上往往先入为主地排斥变革。所以，制度创新和改革在很大程度上依赖于政治性观念和思想的开放性和弹性，即政治思想观念能根据时代变迁需要而不断更新。如英厄姆（Ingham）的研究表明：

影响伦敦城兴起的那些条件，以及后来维持它特权的那些条件，都具有相当程度的政治性。也许我们最好还是不要把伦敦城看作国家的“一部分”，但无论在国内还是国外，它的经济权力都深深地依赖各种政治因素。

当然，在微观经济领域里，制度创新的动力可能对政治性力量的依赖相对较小。在一些经济实体或经济组织内部，其运行与管理机制的创新不一定要求宏观背景首先发生变革。如新制度主义经济学发现的诱致性制度变迁，其中制度创新的动力就是微观经济活动中成本—收益结构的变化。当制度创新和制度变迁的成本小于其收益，那就会诱致现存制度安排发生变迁。

二、政府与农村市场

政府与市场是经济发展中两种重要的力量，两者之间的相互关系、相互作用对经济与社会发展来说意义重大。任何社会的经济活动中，既有政府的作用，也有市场的参与。即便在计划经济中，政府计划占主导，但同样也有市场的存在；同样，即便在发达的市场国家，也有政府参与经济计划。在政府与市场关系中，政府主要通过制度安排和政策来规划、引导市场发展，并通过行政管理来监管市场，维护市场秩序。对于政府来说，市场通过其调节机制帮助政府有效地配置资源、活跃经济。

当前中国农村市场要想获得进一步发展，就离不开政府通过制度和政策来激励和引导。如果农村市场发展水平的提升需要国家来推进制度创新和制度变迁，那么，国家究竟如何来推进这些制度创新呢？就目前的现实需要而言，国家可通过四个方面的制度创新去谋求农村市场的进一步发展。在推进这四个方面的制度创新过程中，主要创新的路径和对策包括以下内容。

第一，在培育和发展统一的劳动力市场体系中，制度创新需要围绕如何解决劳动力市场分割特别是城乡劳动力市场分割而改进旧的规则，建立新的规则系统。所谓劳动力市场分割，主要指就业歧视现象，以及劳动力报酬差别问题，同样的劳动力由于在就业中受到区域、行业、职业和报酬的限制，造成劳动力收入分配的差别。农民工群体的存在及其所得到的差别待遇问题，实质上是劳动力市场分割的问题。对于大量城镇制造业和服务业来说，农村劳动力虽然已成为它们的主要支撑。但是，企业对农村劳动力的用工方式长期以来与国有企业和体制内的用工方式存在着质的差别，多数农民工一直处于非正式就业状况，并只能享受不确定性的待遇。

解决劳动力市场分割问题的制度创新，需要国家在立法层面和执法过程中去推进。如在《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国就业促进法》等法律的立法、修订和实施过程中，建立和完善农村劳动力平等就业权的保护机制，以及促进和扩大农村劳动力就业的激励机制，消除对农村劳动力就业的限制和歧视性措施及制度安排，以促进农村劳动力市场的健康发展。

第二，在推进农村土地集体所有制创新方面，制度安排必须对农村土地市场的活跃与发展产生有效的激励。农村土地制度创新和改革问题，是一个非常敏感的问题。之所以敏感，主要还是观念上的原因。一旦触及农村土地制度，似乎就要面临是土地公有制还是私有制、是社会主义还是资本主义的争论。

然而，在制度创新或改革实践中，其实并不会涉及这些根本性的问题，因为改革可以在微观层面或操作层面逐步向前推进，通过一些新的制度安排来改变束缚农村生产力发展的状况。具体而言，这些制度安排主要包括六个方面：一是从立法层面进一步细化和明确农村土地产权安排，强化农村土地产权的物权性，明确所有权主体范围及其职能，强化农户的土地承包经营权的物权性，建立包括占用、使用、收益和处置在内的完整的农户土地承包经营权，农户可通过承包权的继承、转让、交换、抵押、出租等方式实现收益权。二是延长和稳定农户的土地承包权期限，鼓励农户及其他部门对农村土地增加投入。三是在维护基本农田保护制度的同时，扩大农户对承包土地的使用权范围，为农村土地升值提供更多的空间。四是保障农户承包和使用土地的自主流转权，提高农户在土地市场交易中的法律地位，为农户在土地交易中能获得更高收入提供制度基础。五是扩大农户对宅基地、山林及其他非基本耕地保护范围内土地拥有开发、交易和收益的权利范围。土地是农民的基本也是最重要的生产要素，只有在要素市场发展的条件下，土地的市场价值才能实现，农户从要素市场获得的收入水平才能得以提高。六是改变现有农地征用规则，让农户具有直接与征地主体和市场进行博弈的地位，特别是要设立农户能直接进入土地承包权一级市场的权利规则，由此促进农户从征地中获得合理收益的权利得以有效保护。

第三，在促进农村市场发展的辅助制度创新方面，需要重点围绕城乡社会体制改革。因为现行的城乡二元社会体制不仅制约着乡村社会发展，而且也制约着生产要素的合理流动，从而影响着统一市场体系的形成。中国社会与经济城乡二元分割状况的形成，是与一系列的法律、制度和政策密切相连的。其中最为重要的制度安排主要有两个。一是为二元分割提供基础的户籍制度。户籍制度通过将人口区分为“农业与非农业”、“农村与城镇”两类，从而为执行二元分割的经济与社会政策提供了操作平台。二是城乡分割的财税体制。由于城市财政体系与县乡财政体系既是分离的，同时又有较大差别，从而使得城乡获得的发展机会存在着很大差别。对于农村居民来说，以往能得到公共财政的社会保障和福利支持非常少。所以，要推动农村及市场发展，就必须改革与农村市场发展滞后相关的城乡分割的社会体制。

城乡社会体制改革与创新的途径主要包括三个方面。一是改革现行的户籍制度，通过修订《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口条例》）、制定户籍法，确立一体化的公民身份管理的法律体系，取消对劳动力在城乡之间以及城市之间自主流动的限制，为统一劳动力市场的发展提供辅助性制度支持。二是建立起以市、县为中心的城乡一体化社会与公共管理体系，促进城乡一体化建设。也就是在一个城市或一个县的范围内，推行统一的社会管理和公共管理体制，取消城乡二元之分。三是逐步建立覆盖城乡的社会保障及社会保险体系，为农村居民提供医疗保险、养老保险、最低生活保障等方面的公共物品。要为农村市场发展创立良好的制度环境，改革的着重点就需要从经济体制转向社会体制。因为改革开放30多年来，相对较少触及城乡二元社会体制改革，因此下一步改革目标和重点将是社会体制改革。

第四，在农村组织创新方面，主要推进策略有三个方面。一是国家需要积极引导、培育和支持农村要素市场的中介服务组织，对农村劳动力培训组织、市场信息服务组织、土地使用权流转服务组织、农业技术推广与服务组织、农村金融服务组织的成立给予制度的激励和政策性支持，为农村市场健康、快速发展提供组织保障。二是鼓励和推动农村市场合作组织的成立和发展，在法律和制度上为各种形式的农村合作社提供激励和规范，如制定《农村合作经济组织法》或《合作社法》，对农村经济合作组织或合作社的性质、职能、权利范围、责任、义务及运行模式加以明确规范，为组织发展提供制度框架。三是在农村逐步建立和完善市场监督和管理组织体系，完善农村市场管理组织，使农村市场行为走向制度化、法制化，为农村市场的可持续发展确立制度基础。