公安院校卓越法律人才培养若干问题研究[1]
化国宇 管清亮[2]
2011年教育部和中央政法委联合下发了《关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》，提出了卓越法律人才教育培养计划实施方案。主要目的在于提高法律人才的培养质量，造就一批应用型和复合型的法律人才，为建设社会主义法治国家提供人才保障和智力支持。党的十八届四中全会把依法治国作为主题，开启了全面推进依法治国的政治引擎，使得进一步加强和推进卓越法律人才培养计划显得更加现实而且紧迫。担负着共和国警官教育和培训重大使命的公安院校，更应当重视卓越法律人才的培养工作，为共和国的公安法制事业贡献力量。
一、公安院校培养卓越法律人才的必要性
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，我国改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，面对前所未有的改革发展稳定任务和矛盾风险挑战，依法治国的作用和地位对于党和国家工作的全局日益重大。在依法治国的大背景之下，公安队伍作为共和国执法的主力军，必然要将依法治国贯彻到执法活动的每一个环节当中。在经济、刑事、毒品侦查，治安、交通、边防管理等各个业务领域，都需要相应的部门法作为指导，尤其是公安的法制部门，必须吸收、培养和造就一批精通法理、熟悉业务的卓越法律人群体，这样才能为公安机关的行政和刑事执法活动提供咨询、指导、决策和培训，并更好地对公安执法的合法合规性进行监督。因而对公安队伍来讲，法律人才须臾不可或缺。
其次，从现实来看，公安执法队伍学历层次偏低，法律素养单薄，确实是当前公安教育面临的问题。相较于法官和检察官队伍而言，公安队伍在学历层次上偏低是不争的事实。截止到2008年，法官和检察官本科以上学历的人员已超过65%，成为法、检队伍组成的主体。[3]而同一时期公安系统本科以上学历的人员仅占40%，大专及大专以下学历的人员是主体。有人认为公安执法是重复性行政工作，属于“熟练工”，与法官、检察官所从事的司法业务相比其实并没有太高的法律技术含量，因此不需要高学历和精通法律知识。这种认识是比较片面的。执法与司法一样，是法律运行的必要一环，也是纸面上的法转化为现实中的法的关键步骤。应当说，警察作为直接执法者，比起“居庙堂之高远”的法官和检察官来说，与公民及其权利的联系更为密切和频繁，在很大程度上，公民对于一个社会的法治状况好坏、法律执行公正与否的感性认识更经常的来自于执法者——警察。公安执法的好坏，直接关系到国家法治的尊严。而且，公安干警在执法第一线，面临的不仅是法律问题，往往还要牵涉当地风俗、乡规民约、人情世故，处理起来并不比法、检系统面临的纯粹法律问题简单。而且，刑侦、法制等公安部门业务对法律技能的要求是非常高的。同时，即便从普通公务员招录的学历标准来说，本科已经是一个基本门槛，而在直接行使执法权的公安队伍中，专科学历人员仍然是主体，这与当前国家对公务员的学历要求并不相符。因此，提高公安人员的学识水平和法律素养具有相当的现实意义，应当将其作为一项重要目标。
进一步讲，公安虽然是执法者，但是以往由于“重实体轻程序”的执法误区，侵犯公民合法权利的情形时有发生，使得公民心目中的公安形象截然两端。公民在遇到危险时既信赖公安，但对公安又存在畏惧心理。这与公安法律素养的缺乏不无关系。同时，尽管公安与法官、检察官同属国家的政法机关人员，但是至今未被法律职业群体所接纳。在提到法律职业群体这个范畴时，学者们的标准和主张不一，从法官、检察官、立法者、法学家、律师甚至于公证员[4]，可是极少会提及警察。法律职业群体的一项重要品质在于掌握专门的法律知识和技能，而公安被排除在法律职业群体之外的主要原因在于社会对于公安法律专业技能水平的评价不高。为了弥合法律素养方面来自社会、学者的低评价与公安职业的高要求之间的矛盾，公安院校培养卓越法律人才势在必行。
二、公安院校卓越法律人才培养应突出“公安”特色
公安院校在办学理念上注重突出“公安”特色和优势，这也在卓越法律人培养过程中必须考虑的关键因素。一般综合性大学中的法律教育基本上都是通识教育，法学院的学生需要全面学习和掌握法学基本理论和各个部门法。而千篇一律的通识教育会使得毕业生的同质化严重，很难培养出拔尖的卓越法律人才。因此，公安院校的卓越法律人才培养必须重视特色教育。
那么，何为法律人教育的“公安特色”？
首先，以培养公安职业人才为目标的法律教育定位。与国内普通高校相比，公安院校在法律人才培养目标方面的定位更加清晰。公安院校隶属于行业大学的范畴。行业大学主要是从苏联借鉴而来[5]，而我国公安院校在建立和发展初期也受到苏联的影响较为深刻。行业大学是以培养专门的行业技术人才为目标的，公安院校所培养法律人才也将是为公安事业服务的。同时，我国公安院校与英美法系国家警察院校仅负责职业培训，由普通大学负责学历教育的培养模式不同，中国警察的学历教育主要是在公安院校内部展开的，而普通大学的学历教育只是起到补充和辅助作用。[6]因此，公安行业所需的专门法律人才主要来源于公安院校。
其次，以法律、人权课程作为公安群体在职理论培训的主要内容。根据《中华人民共和国人民警察警衔条例》第十七条的规定，警司晋升警督，警督晋升警监，经相应的人民警察院校培训合格后，方可晋升。除法律规定的培训任务，还有针对特定地区或特定主题的短期培训课程。因此，警察院校在学历教育以外，还承担着对公安队伍进行在职培训的任务。其中，法律、人权类课程应当是培训的重点。卓越法律人培养计划的主体对象虽然是在校学生，但并不局限于此。通过培训，有利于进一步增强执法者的法律意识和法律素养，强化有法必依、执法必严、违法必究的严格执法观念，充实和提高执法所需的法律知识和水平，逐步形成和培育一批已在职在岗的卓越法律人群体。
第三，强调培养忠诚警魂的政治本色及从警职业素养。对公安队伍来说，铸就忠诚警魂，锻就服务人民的职业素养，这也是警校在培养中不同于其他普通院校的特色。在当代中国, 忠诚是卓越公安法律人才第一位的政治品格。忠诚就是要忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。[7]公安队伍作为党的“刀把子”，起到维护社会治安，保障社会有条不紊的作用，只有做到忠诚于党和人民，才能兢兢业业地履行好自己的职责，不折不扣地执行法律。与法官、检察官等法律群体不同，公安作为维护社会和谐稳定的一线力量，承担着保卫人民的人身财产安全的重担，随时需要面临人身危险与体能较量。必须通过警体、队列、仪态的训练培养从警职业素养。因而卓越的公安法律人除了具有相当的法律理论素养之外，还必须有良好的从警职业素养，这才能使人民群众获得社会安全感。
第四，面向公安职业需要设置学历教育的法律理论课程及法律实践教学。我国当前的法学教育仍然是通识性质的，教育部规定了16门法学核心课程[8]，其中包含了各个部门法。就普通高校法学教育而言，学习16门核心课已完全可以满足本科法学学生的就业需要。[9]而在公安院校，其法学学历教育的对象具有双重身份，既是在校大学生，又是预备警官，这就意味着所有的毕业生在将来都有可能成为人民警察，因而无论其专业方向为何，其本质上都是未来的国家执法者。这一点与一般高校学生存在根本性差异。因而，法律课程必须围绕公安职业需要来开设。
下面，笔者将就公安院校卓越法律人才培养的两个关键问题——理论课程的设置和法律实践教学的形式展开论述。
三、公安院校法学课程应如何设置
教学是高等院校核心任务。设置合理的法学课程体系是公安院校培养卓越法律人才的关键。从目前公安院校法学课程设置来看，存在课时量少，授课内容浅显，部门法教学重刑、行，轻民、商，重国内法轻国际法的问题。作为政法类院校，培养出的预备警官作为未来的执法者，懂法、守法、知法、用法，将法律贯穿于保障社会秩序和执行公务的过程中十分必要，优化课程结构，这有利于提高预备警官的法学素养，对自身执法，乃至未来国家警察队伍素质的提高意义重大。
目前全国绝大部分公安院校都开设法学课程，但是侧重程度有所不同。很多公安院校设置有专门的法学院或法律系，招收法学专业本科生和研究生。对于法学专业学生而言，核心法学课程的设置应与普通高等院校一致，严格按照教育部规定的16门核心课来设置。但是很多警察院校很难像普通高等院校的法学院那样，做到16门课程开设齐全。基本情况是，以“应急性”为目的[10]，即简单针对预备警官未来执法过程中可能出现的法律问题设置相关法学专业，但这些专业又不能涵盖执法过程中所有法律问题。法理学、行政法与行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法等课程基本能够开设，而其他十几门课程尤其是民法、民事诉讼法、经济法、商法、知识产权法、国际法、环境资源法、劳动与社会保障法等缺被忽视了。这就使得政法序列的公安院校的法学毕业生在知识结构上反而较普通高校法科生有了天然的劣势。特别是对民法学习的重要性认识还不够，重刑轻民的现象还仍旧存在。警察在处理民事纠纷的过程中，缺乏民法理论知识的学习，解决当事人之间的纠纷就很难做到双方当事人信服。除了16门核心课程以外，还应当进一步开设人权法学、司法鉴定学、司法精神病学、证据法学等有利于将来开展公安执法活动的法律课程。
对于公安院校中非法科学生而言，仅仅像普通高校一样开设法律基础课程是远远不够的。像情报、侦查、刑事科学技术等专业的学生，多以技术、经验和实际操作为主，容易忽视法学教育。法学课程设置存在课时量少和部门法学课程不全，造成了学生对于法律学习，只懂“皮毛”而难以应用。这样不仅不利于未公安专业卓越法律人才的培养，也不利于转变以往警察在办案过程中轻程序重实体、轻证据而重口供等现象。应当强化其法律思维，有针对性地设置法律课程，比如将法理、宪法、行政法、行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法等塑造法律人思维以及与公安执法极为密切的法律课程作为必修课，有条件有选择地将民法、国际法作为选修课。
与此同时，还需要进一步深化法学特色教育。卓越法律人教育与普通的法学教育的重要差别之一就是突出人才技能的“复合”性。而突出公安特色，将法学教育与警察实践相结合，培养复合型人才是公安大学相比于其他政法院校存在的优势。公安院校培养的公安学人才应当精通法律，而法律人才又应当充分了解公安学科。应将法学教育与警察职业相结合，针对各个公安专业的不同特点优化法学课程结构。例如经济侦查专业对经济法、民法、商法应设置必修课基础上增加课时，对经济民商法律法规的制定执行了解，并在案件侦查中予以运用。对于涉外警务专业，除了对外语和公安专业的学习外，国际法、国际经济法、国际私法应该加入必修课程，对国际公约、国际贸易规则了解运用才能更恰当准确的处理涉外事件。在侦查学专业应增强对刑事诉讼法、刑法的学习，掌握我国对于如何合法侦查、逮捕，如何合法有效进行案件调查和证据采集，进而在未来执法过程中改变以往的程序不合理不合法的问题。公安院校中的法科生，应结合公安专业的特色，加强对于宪法、警察法学、行政法和行政诉讼法的学习，培养保护人权、依法行政、公正司法、非法证据排除、重证据轻口供、禁止刑讯逼供等法律精神和理念，促进公正、文明执法。同时也以选修课的形式学习公安管理、侦察学、治安学、户籍学等公安学课程。
需要补充的是，由于法律课程注重法律思维和法治观念的训练和形成，而不侧重知识记忆。笔者主张核心课程应主要集中于前两年开设，以利于在大学生价值观确立的早期就使其树立法律意识，才能对未来的执法活动产生更为深刻的影响。
四、如何打造面向公安职业的实践教学
卓越法律人才教育培养计划明确要求加大实践教学比重。而当前中国高校的法学教育普遍存在与法律实践和法律职业需求脱节的情况。[11]由于公安职业的特殊性，经常面临的是执法一线的具体问题，实践性强。因此，公安教育中如何将法学培养与公安职业相结合，打造面向公安职业的实践教学是我们急需解决的问题。
（一）案例教学法。案例教学法是从美国引进，近年来在法学教育领域中逐步得到认可的一种模拟实践的教学方法。通过教师设定某种案例情境，让学生分析和讨论，在脑中对已掌握的法学知识或理论进行检索，对问题作出判断或提出方案，从而理解和掌握法律规范或理论适用的具体情境，达到活学活用，将理论运用于实际。[12]教师在案例讨论中起着诱导讨论、开发智力的作用。虽然很多高校已经尝试使用案例教学法进行教学，但是对于这种面向实践的教学仍然不够重视。最突出的表现是在法学教材方面，一方面，国内高质量的案例教材凤毛麟角，另一方面，在教学过程中也极少有教师会选择“案例教程”作为教科书。而在公安法学教育体系内，甚至没有专门的“案例教程”教材。因而，编写公安类的法学案例教程在当前十分必要。在课堂教学上，教师针对同一案例不同学生考虑问题的不同角度进行分析探讨，并对案例中所涉及的全部法律问题采取抽丝剥茧式逐层分析。指引学生在了解案件所涉及全部法律问题的基础之上，从辩护人、当事人、证人、庭审法官等多主体角度出发，形成自己的看法。而且，在选择案例的过程中，尤其应当根据公安执法的需要，突出侦查、逮捕、讯问、羁押等环节的案例，使预备警官们能够对其中的法律程序、人权保障、武力使用合法性等法律问题有清晰的认识。
（二）实战训练与模拟法庭。很多公安院校都设置了实战训练课程。从卓越法律人培养的角度来看，实战训练课程的着力点除了实战体能、执法技巧等问题，还应当关注实际执法中程序的合法性问题。例如在模拟搜查、模拟人质解救等实战科目中，能否获取证据和解救人质等实战结果问题往往是评价的标准。而从法学角度审视，恰恰是程序问题更为重要。在搜查中是否出示搜查令、现场是否有见证人、如遇反抗应采取何种程度的武力、开枪是否正当合法都应符合相关法律的规定。教师应当在“案件”中全程指导，对学生在实地证据搜查过程中存在的问题进行指正。从而使学生熟悉对法律知识的实践运用。模拟法庭与公安院校的实战训练类似，即模拟庭审现场，通过学生扮演法官、公诉人、辩护人、被告人、法警等角色进行演练，使学生熟悉庭审程序和法律适用。许多知名政法类院校早已经开始采用。公安类院校可以借鉴这一做法，将模拟法庭投入具体教学，但在案例选择方面应当突出公安特色。案例应以刑事为主，并且强化法庭调查中7种法定证据的各种举证和质证方法的训练。[13]并且适当强化警察角色的作用，比如要求警察角色出庭作证等。起诉书、辩护书及其送达，法庭上举证、质证，辩护人陈述，审判长庭审，合议庭宣判均由学生完全承担，教师在实际操作中仅仅起指导和帮助作用。在每次模拟对抗过程中，同一学生会担任不同角色，在控、辩、审之间转换。使学生从全角度了解庭审过程，从而加深对法律问题的认识。
（三）假期见习和毕业实习。假期实习和毕业实习是公安院校学生介入真实案件、真实场景，能够直接面对案件受害人、犯罪嫌疑人并获得直观感受的机会。实习的目的是将学到的理论知识付诸实践进行检验，但实习过程中实习时间短、实习走形式、走过场的现象非常普遍。一方面由于时间短，学生还未看到司法人员完整处理完一个案件就已经实习期满返回学校，另一方面，诚如某些学者的调查，“发现80%的学生在实习过程中基本上属于跑腿打杂”[14]。这就需要学校在安排实习过程中有效安排实习时间，并加强与实习单位的交流，定期掌握学生的实习情况。比如中国人民公安大学，在很多省份的基层派出所建立了实习基地，并建立了良好关系。每次安排学生集中实习，实习期间一般都保证在半年左右，并且整个实习期间安排专门老师带队。这样，能够保证及时与实习单位沟通，并且保证学生能够接触实质性工作。实习之后，需要学生对其接触的案件形成完整的案件分析，作为实习报告上交。
此外，聘请一线的实务人员担任教师或者教官，也是打造实践教学的重要举措。
[1] 本文章基金项目：中国人民公安大学中央高校基本科研业务费专项资金（2015JKF01419）。
[2] 化国宇，男，山东临沂人，汉族，中国人民公安大学法学院讲师，法学博士；管清亮，男，中国人民公安大学法学院研究生。
[3] 根据全国政协社会和法制委员会的调查，截至2007年底，全国共有法官189413人，其中本科以上学历占65.1%，研究生以上学历占3.29%；全国共有检察官139132人，其中本科以上学历占65.1%，研究生以上学历占4.24%。参见甄贞：《对法官检察官应实行不同于公务员的管理制度》，载人民网，http://lianghui2009.people.com.cn/GB/145749/8931699.html，最后访问时间：2015年5月6日。
[4] 参见李学尧：《法律职业主义》，载《法学研究》2005年第6期；霍宪丹：《法律职业与法律人才培养》，载《法学研究》2003年第4期；张志铭：《法律职业道德教育的基本认知》，载《国家检察官学院学报》2011年第3期；陈瑞华：《法律职业共同体形成了吗（下） ——以辩护律师调查权为切入的分析》，载《人民司法》2008年第3期。
[5] 刘云：《行业大学“去行业化”倾向令人忧》，载《光明日报》2014年11月11日。
[6] 王大伟：《中国公安教育的特色与定位——从中西比较的角度考察》，载《中国人民公安大学学报》2003年第2期。
[7] 公丕祥：《变革时代的司法需求与卓越法律人才教育培养计划》，载《法学教育研究》第8卷，第45～59页。
[8] 16门法学核心课程为：法理学、中国法制史、宪法、行政法与行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、经济法、商法、知识产权法、国际法、国际私法、国际经济法、环境资源法、劳动与社会保障法。
[9] 这是就本科就业需要的法律知识的广度来说的。但是我国普通高校的法学教育也存在法学教育与法律职业脱节的问题。
[10] 程华、孟昭阳：《公安高等院校法学教育改革研讨会综述》，载《中国人民公安大学学报》2003年第6期。
[11] 韩大元：《全球化背景下中国法学教育面临的挑战》，载《人民法院报》2010年9月10日。
[12] 袁钢：《法学案例教学法的本土化演进》，载《中国法学教育研究》2009年第3期。
[13] 樊学勇：《模拟法庭审判讲义及案例脚本》，中国人民公安大学出版社2007年版。
[14] 程开源、孙妍妍：《法学案例教学新思考》，载《中国石油大学胜利学院学报》2013年第4期。