2村民代表会议决议侵害村民权利时乡政府须履行监督职责

——姜言义、席志兰诉北京市延庆区珍珠泉乡人民政府不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市延庆区人民法院(2017)京0119行初37号行政判决书

2.案由:不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告:姜言义、席志兰

被告:北京市延庆区珍珠泉乡人民政府(以下简称乡政府)

第三人:北京市延庆区珍珠泉乡小铺村民委员会(以下简称村委会)

【基本案情】

姜言义、席志兰系北京市延庆区珍珠泉乡小铺村村民,在本村从事看山护林工作。关于山区生态林管护员轮岗工作方案,2013年5月25日和2014年5月16日,北京市延庆区园林绿化局分别印发了延园绿文〔2013〕69号《通知》及延园绿文〔2014〕76号《通知》。上述两份《通知》规定,生态林管护员的选用标准年龄要求男劳动力18~65周岁,女劳动力18~55周岁,如果本村适龄人员少,需要使用超龄人员的男性不得超过70周岁,女性不得超过65周岁。根据小铺村委会提交的证据记载,2013年7月1日,小铺村村民代表会议讨论决定,姜言义、席志兰作为超龄人员从事山区生态林管护林员工作,每人每月扣工资300元。姜言义、席志兰在2013~2015年(2013年7月1日~2015年6月30日)从事管护员的工作,年龄分别为67、68周岁和62、63周岁,均属于超龄看山人员。2017年4月18日,姜言义、席志兰向被告以书面形式递交了“关于要求乡政府依法履行‘行政行为’职能的申请”。2017年4月28日,乡政府作出被诉“答复”,告知姜言义、席志兰的请求因缺少事实和法律依据,不能得到支持。后姜言义、席志兰于2017年5月3日向本院提起行政诉讼,要求判决撤销乡政府作出的被诉“答复”,同时判决乡政府依法履行监督职责,责令小铺村委会改正扣押工资的行为。

另查,姜言义、席志兰曾于2016年1月7日向本院提起民事诉讼,要求小铺村委会支付其被扣留的看山款及相应利息,支付其误工费等损失,并且要求小铺村委会公开向姜言义、席志兰赔礼道歉。本院作出(2016)京0119民初526号民事裁定书,以不属于受案范围裁定驳回二原告的起诉。

【案件焦点】

村委会村民代表会议的决议内容是否侵犯原告的合法权益。

【法院裁判要旨】

北京市延庆区人民法院经审理认为:本案的争议焦点在于2013年7月1日作出的村民代表会议中关于对姜言义、席志兰每人每月扣300元的决议内容,是否侵犯原告的合法权益。对此,乡政府认为,看山护林人员工资的发放标准属于村民自治范畴,该决议未违反区和乡制定的文件政策,且姜言义、席志兰当时也在决议上签字了,乡政府应尊重村民代表决议内容,同时,乡政府表示愿意协助村委会纠正,但不能过多干涉,无权强制要求村委会改正。小铺村委会在庭审中表示,决议内容确实不合理,村里前后政策不一致,导致了只针对姜言义、席志兰超龄看山少发300元的情况,小铺村委会表示愿意纠正。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定和立法精神,行政诉讼旨在促进行政争议的解决。本案中,姜言义、席志兰认为,村民代表会议内容违反看山护林政策且违反同工同酬的政策,不公平、不合理;小铺村委会也认为该决议内容对二原告不公平,并愿意纠正;乡政府在庭审中亦表示,愿意解决该问题并提供相关支持。在此情况下,责令政府履行法定职责更为妥当。同时,园林局文件以及被告制订的工作方案等文件未规定超龄看山人员在工资标准上要比其他人员低,且二原告在与其他看山护林人员同工的情况下,应同工同酬,因此,二原告要求被告对小铺村委会上述行为进行责令改正的诉讼请求,法院亦应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》[1]第二十二条之规定,判决如下:

一、撤销北京市延庆区珍珠泉乡人民政府于2017年4月28日作出的“对《关于请求北京市延庆区珍珠泉乡人民政府依法履行‘行政作为’职能的申请》的答复”;

二、责令被告北京市延庆区珍珠泉乡人民政府于本判决生效之日起两个月内履行法定职责,对原告姜言义、席志兰所申请之事履行监督职责。

【法官后语】

本案的历史背景源于具有中国特色的基层群众自治制度。发案原因是原告认为村民代表会议的决议侵犯其财产权利,要求乡镇政府履行监督职责。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是当村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时,乡镇人民政府有权责令其改正。

本案审理的难点在于认定第三人小铺村委会村民代表会议的决议内容是否侵犯原告的合法权益。村民代表会议经村民会议授权可以讨论决定涉及村民利益的重大事项。本案中,小铺村委会根据园林绿化局文件,认为二原告已经超龄,后召开村民代表会作出对二原告每月减少300元工资的决议。在我国,村民代表会议制度是村级治理中民主决策的重要体现,但并不表示不受任何监督与制约。本案中,二原告与其他看山护理人员在工作性质、工作内容、工作时间等方面均一致,同工理应同酬,不能因为超龄而被克扣工资。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条也规定,保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利,以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利,是乡镇人民政府的职权。综上,本案被告珍珠泉乡政府应当履行对小铺村村民代表会议决议的监督职责。

本案的判案意义主要有以下两点:一是充分体现了行政诉讼“实质性解决行政争议”的立法宗旨,依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益。本案原告几年来一直因为超龄被扣发看山护林工资一事要求村委会、乡政府解决,为此也提起过民事诉讼,但问题一直未得到有效解决。法院在受理后,积极督促被告行政机关负责人出庭应诉,倾听原告的诉求,并充分考虑到第三人小铺村委会愿意自我纠正,被告珍珠泉乡政府亦表示愿意解决该问题并提供相关支持的情况,责令被告珍珠泉乡政府履行法定职责更为妥当,可以促进该案纠纷的实质性解决。二是通过判决被告珍珠泉乡政府对侵害原告权利的村委会决议履行监督职责,体现了在“乡政村治”这种具有中国特色的农村政治模式下,乡镇政府对于农村基层自治组织的工作既不能“越位”,随意干预村民自治范围内的事项,但同样也不能“错位”和“缺位”,对村民委员会工作放任自流。乡镇政府要实现行政管理与基层群众自治的有效衔接和互动,在村民代表会议作出侵害村民合法权益时,要及时履行监督职责,只有如此,才能更好地保护村民的合法权益,保障农村基层自治组织工作的有效开展。

编写人:北京市延庆区人民法院 王芹