3行政机关超过合理期限不履行职责构成行政不作为

——蒋卫星诉江阴市城市管理行政执法局要求履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省无锡市中级人民法院(2017)苏02行终246号行政判决书

2.案由:要求履行法定职责纠纷

3.当事人

原告(上诉人):蒋卫星

被告(被上诉人):江阴市城市管理行政执法局

第三人(原审第三人):王雪英

【基本案情】

蒋卫星系江阴市小河一村11幢3号房屋(以下简称3号房屋)的现产权人,房屋东面相邻的11幢2号房屋(以下简称2号房屋)产权人为王雪英的儿子夏海东,两家房屋之间原有一通道相隔,南面均有一个院子。蒋卫星购买该房屋前,2号房屋实际居住人王雪英在通道内、2号房屋南面院内进行了搭建。蒋卫星购买上述3号房屋后,于2014年12月起向江阴市城市管理行政执法局(以下简称江阴城管局)投诉反映上述2号房屋的违法建设情况,要求予以查处。2015年11月27日,江阴城管局作出行政处罚决定书,认定王雪英上述搭建建(构)筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十四条第一款规定,构成了《城乡规划法》第六十四条所指的未取得建设工程规划许可证进行建设的行为,并认定王雪英已自行拆除了通道内南面搭建的阳光房,同时限王雪英在收到本决定书之日起7日内拆除通道内北面和南面院内的建(构)筑物及其他工程建设。

江阴城管局作出上述行政处罚决定书后,王雪英未履行。2016年5月12日,江阴城管局作出澄城执强拆决字(2015)第2001号行政强制拆除决定书,决定强制拆除涉案2号房屋西侧通道内北面和2号房屋南面院内全部违法建设及其他工程建设,强制执行的方式和时间规定为上述行政处罚决定送达之日起届满六个月后。2016年10月14日,江阴城管局将涉案2号房屋院内南面与合法建设相连接的二楼阳光房予以强制拆除,在该房屋南面搭建的一层建筑物及西侧与3号房屋相邻的通道内北面搭建的建筑物未予拆除。蒋卫星起诉至法院,请求判令江阴城管局继续履行法定职责,立即拆除违法建设,排除妨碍,恢复原状;判令江阴城管局赔偿蒋卫星损失11万元、承担本案诉讼费用。本案一审审理中,江阴城管局于2017年3月30日作出行政强制中止执行决定书,决定对上述澄城执强拆决字(2015)第2001号行政强制拆除决定书中尚未拆除的部分中止执行。

【案件焦点】

在法律法规及行政规章对于城建管理机关作出行政强制拆除决定后应在多长时间内实施没有明确规定的情况下,江阴城管局未及时履行拆除职责是否构成行政不作为,是否应承担赔偿责任。

【法院裁判要旨】

江苏省江阴市人民法院经审理认为:江阴城管局对王雪英违法建设作出行政强制拆除决定书后应在多长时间内实施拆除行为,法律法规并无明确强制性规定,故江阴城管局有权决定实施强制拆除行为的具体时间,但根据行政程序正当原则,江阴城管局作为行政机关应在合理期限内实施强制拆除的行为,如遇有《中华人民共和国行政强制法》第三十九条第一款规定的情形之一的,应及时作出中止执行的决定,并待中止执行情形消失后恢复执行。本案中,江阴城管局于2016年5月12日作出的行政强制拆除决定书中对强制执行的时间定为行政处罚决定送达之日起届满六个月后,强制执行的时间实际未予具体明确。江阴城管局于2016年10月拆除了部分建筑,剩余部分一直未予拆除,故江阴城管局存在怠于履行法定职责的情形。关于江阴城管局在本案审理期间作出的中止执行决定的合法性,与本案不属同一法律关系,本案不予理涉。关于蒋卫星提出的行政赔偿的诉讼请求,根据相关规定,蒋卫星应就其主张的行政赔偿的损失提供相应的证据,且其损失与江阴城管局的行政行为须存在直接的因果关系,即必须是江阴城管局的行政行为或在行使职权中造成的。蒋卫星在本案中提出的行政赔偿请求,无相应的事实根据,不予支持。

江苏省江阴市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,作出如下判决:

一、确认江阴城管局怠于履行法定职责的行为违法;

二、驳回蒋卫星其他诉讼请求。

蒋卫星不服一审判决,提出上诉。江苏省无锡市中级人民法院经审理认为:蒋卫星就实体部分的上诉缺乏事实和法律依据,不予采纳。原审判决认定事实清楚,对实体问题的处理亦无不当,应予维持。

江苏省无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,作出如下判决:

驳回上诉,维持原判。

【法官后语】

行政机关超过合理期限未履责属于行政行为程序不当。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的撤销判决适用情形中增设了“明显不当”,表明行政诉讼法的司法审查原则在一定程度上拓展到了合理性审查。对于程序明显不当的行政行为的把握主要考虑在法律没有规定行政行为的履行期限、方式等情况下,行政行为显然超出了合理的期限、方式,导致行政相对人或利害关系人的利益受损。表现在不作为领域,程序上的明显不当会导致法院作出确认违法判决或者履行判决。我国现有的法律法规和行政规章等对于城建行政机关作出行政强制拆除决定后应在多长时间内实施确无明确规定,但这并不意味着行政机关可以无限期地拖延履行,而应根据程序正当和效率的原则把握合理期限,及时履行法定职责。本案中,江阴城管局于2016年5月12日作出行政强制拆除决定书,于2016年10月拆除了一部分,剩余部分一直未予拆除,且在蒋卫星起诉后五个月方作出中止执行的决定,故可以认定江阴城管局未在合理期限内履行法定职责,程序上明显不当,构成行政不作为。

诉讼过程中产生新的行政行为,不宜一并审理。《中华人民共和国行政强制法》第三十九条规定了在特定情形下,行政机关可以中止执行,待中止情形消失后恢复执行。本案中,江阴城管局在一审审理过程中作出行政强制中止执行决定书,决定对行政强制拆除决定书中尚未拆除的部分中止执行,蒋卫星提出应当在本案中对该中止执行决定书进行一并审理。因中止执行决定的合法性与本案要求履行法定职责分属不同的法律关系,属于两个行政行为,故在本案中一并审理并无依据。同时,江阴城管局在作出中止执行决定后何时恢复执行属于其行政职权范围,法院无法确定江阴城管局强制拆除的履责期限,故对于蒋卫星要求立即拆除违法建设的诉讼请求不予支持,仅确认江阴城管局怠于履行法定职责的行为违法。

行政行为违法并不必然导致产生行政赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定,原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。不同于行政诉讼中被告举证的一般原则,在行政赔偿诉讼中,原告应对其主张的赔偿数额承担举证责任,且该损失限于违法行政行为所造成的直接损失。本案中,蒋卫星虽主张11万元的租金损失,但并未提供证据予以证实该直接损失的存在,故对于其一并提出的赔偿请求不予支持。

编写人:江苏省无锡市中级人民法院 崔晓萌