002检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼地位和举证责任以及被告责任承担方式的确定
——山东省聊城市人民检察院诉路某太环境污染责任纠纷案[10]
内容摘要:1.随着民事诉讼法等法律的修订,检察环境公益诉讼的雏形初显,人民检察院相较于社会团体组织有诉讼地位、取证方面的优势,其作为公益诉讼人能发挥国家治理现代化、环境公益诉讼效率化、法理的司法实践路径化作用。强化检察机关诉讼主体地位,可从诉前程序与诉讼原则着手,诉前程序的设置应明确不同诉讼主体间起诉先后顺序,避免冲突或导致其他诉讼功能弱化。检察环境公益诉讼应遵循比例原则、有限原则、谦抑原则,以更好发挥诉讼功效。
2.考虑到检察机关的强势地位,在检察环境公益诉讼中,当事人举证责任应依据诉讼情事合理变更。首先,当事人诉讼地位回归均衡,被告成为相对弱势一方;其次,传统环境侵权诉讼中,“证据偏在”产生的原告举证困难问题不复存在,人民检察院有证据的单独或联合调查权;最后,从诉讼效率化考量,检察机关对环境污染与损害后果的直接举证有利于案件快速审结。另外,在公正价值要求下,检察环境公益诉讼应依据个案实际,合理分配举证责任,加强裁判文书的说理性。
3.环境侵权责任的承担方式应依据公益诉讼目的来确定。目前,除恢复原状、停止侵害等传统填补型责任方式外,各地也在探讨一些符合实际的新型责任承担方式,如异地补植等。考虑到侵权人能力,在检察环境公益诉讼中,借鉴环境公益信托模式,让其支付环境损害赔偿金至特定财政账户,再由当地主管部门统一进行生态修复是比较合理的做法。当然,也可进行环境责任保险、社会救济基金等措施的尝试。
关键词:原告资格 诉前程序 举证责任分配 赔偿方式
【裁判规则】
一、检察机关在特定区域内提起环境民事公益诉讼前,应先审查符合起诉条件的社会团体、环保组织是否已经提起环境民事公益诉讼,以防止司法资源的浪费。
二、检察机关提起环境民事公益诉讼,不适用传统环境污染侵权案件中的举证责任倒置原则,而应由检察机关直接就被告所造成的环境污染损害与因果关系进行举证。
三、被告责任承担方式必须符合公益诉讼的目的即生态环境的补偿或修复,而非传统民事诉讼中原告对诉讼标的享有任意处分权。从环境公益诉讼目的出发,应采取支付赔偿金到专项环境保护账户、设立环境损害保险制度与社会救济基金等多元化责任承担方式。
【典型案例】
〔案件索引〕
山东省淄博市中级人民法院(2017)鲁03民初57号民事判决书
〔基本案情〕
公益诉讼人山东省聊城市人民检察院诉称:2014年12月至2015年10月,被告路某太租用淄博市周村区西外环路前进村村民刘某顺的西院,在未经相关部门审批且不具备清洗资质的情况下,购买刷桶机器及大量废机油桶,使用强碱洗刷机油桶,并将未经无害化处理的强碱废液直接排入院内私自挖掘的渗坑内,对渗坑周边及地下土壤造成的污染体积达48立方米。2015年10月21日,淄博市周村区公安分局直属大队根据举报线索,发现被告路某太的违法行为,并对涉案地的排放液体取样,由淄博市公安局司法鉴定中心鉴定。该中心出具的[淄公(司)鉴(理)字(2015)1172号理化检验鉴定报告]载明,涉案渗坑内的液体检出强碱成分,p H酸碱度为13.1,属于有毒、有害物质。2016年7月11日,淄博市周村区公安分局以路某太涉嫌污染环境罪,将案件移送至淄博市周村区人民检察院,后检察院对其提起公诉。2016年12月20日,淄博市周村区人民法院以污染环境罪对路某太作出(2016)鲁0306刑初405号刑事判决。按照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定,经检察机关调查,淄博市目前尚未有符合法律规定的机关或社会组织提起民事公益诉讼。本案属于人民检察院提起民事公益诉讼的受案范围,山东省聊城市人民检察院对本案提起公益诉讼的主体资格符合以上法律规定。根据《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十条,《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十四条、第十五条、第十六条,《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的规定,特提起环境民事公益诉讼,请求:1.依法判令被告路某太对涉案地残留污染危害物及时处置并消除已造成的危害结果;2.依法判令被告路某太对涉案地受污染土壤进行治理并恢复原状,如不能恢复原状,判令其承担涉案地受污染土壤治理及生态修复的相关费用。
被告路某太辩称:我仅是挖了一米多深的坑,向坑内倒入少量的废水,案发后根据公安机关的要求,已对渗坑进行了填埋处理,且已受到相应处罚,不应再承担其他责任。
法院经审理查明:2014年12月至2015年10月,被告路某太在其租用的院内,未经相关部门审批且不具备清洗资质的情况下,购买刷桶机器及大量废机油桶,使用强碱洗刷机油桶,并将未经无害化处理的强碱废液直接排入院内私自挖掘的渗坑内,经公安机关侦查并对涉案地排放液体取样鉴定,涉案渗坑内的液体检出强碱成分,p H酸碱度为13.1,属于有毒、有害物质,渗坑周边及地下土壤造成的污染体积达48立方米。淄博市环境保护局周村分局(以下简称周村区环保局)依据相关环境污染治理的规定和技术标准,出具《关于路某太环境污染行为造成环境损害依法予以治理及修复生态的实施意见》(以下简称《治理修复意见》),确定治理污染土壤及修复生态方案,并核定各项费用支出为38400元。淄博市目前尚未有符合法律规定的机关或社会组织提起民事公益诉讼。
〔裁判结果〕
山东省淄博市中级人民法院于2017年12月6日作出(2017)鲁03民初57号民事判决:由被告路某太在本判决生效后十日内,将污染治理及生态修复费38400元支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户。一审宣判后,双方当事人均未上诉,一审判决已发生法律效力。
〔裁判理由〕
法院生效裁判认为:关于山东省聊城市人民检察院作为公益诉讼人的主体资格问题。根据全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,山东省聊城市人民检察院依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定,对本案已履行诉前审查职责,故山东省聊城市人民检察院作为公益诉讼人提起本案诉讼,有事实及法律依据,依法予以支持。
关于被告路某太环境污染行为及后果问题。由公益诉讼人提交的证据证明,经公安机关立案侦查并移送检察机关提起公诉,淄博市周村区人民法院于2016年12月20日作出的(2016)鲁0306刑初405号刑事判决书,判决认定路某太实施了涉案环境污染犯罪行为并造成严重的环境污染后果。路某太主张涉案渗坑仅1米深,且排污量不大,在公安机关要求下已填埋处理,但未能举证证明其主张成立,亦未提交相反证据推翻公益诉讼人提交证据所证明的本案事实。综上,对路某太实施了环境污染行为并造成严重污染后果的事实,予以确认。
关于路某太承担涉案污染土壤治理及恢复生态的责任问题。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十六条规定,人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定,对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任;第二十条规定,原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用;第二十三条规定,生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条规定,负有环境保护监督管理职责的部门或者其委托的机构出具的环境污染事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据等,经当事人质证,可以作为认定案件事实的根据。根据以上规定,本案公益诉讼人按照被告路某太因环境污染犯罪造成的侵害结果及查明认定的事实,依法有权要求被告路某太按照淄博市环境保护局周村分局出具的《治理修复实施意见》承担责任。路某太认为其犯罪行为已受到相应处罚且对涉案地污染处理完毕,不应再承担其他责任,但未提交已对涉案地环境污染处理的证据,其主张亦于法无据,依法不予支持。公益诉讼人山东省聊城市人民检察院主张路某太应承担消除危害并对受污染土壤进行治理、恢复原状,如不能恢复原状,应承担污染土壤治理及生态修复费共计38400元,符合本案客观事实及法律规定,依法予以支持。
【法官评析】
本案系山东省首例由人民检察院依职权主动提起的环境民事公益诉讼案件。本案以审判实务明晰了环境民事公益诉讼中的三个主要问题:一、人民检察院环境公益诉讼的主体资格及完善;二、人民检察院提起环境公益诉讼案件不宜适用传统环境污染案件中的举证责任倒置原则,否则有加重被告举证责任之嫌;三、从环境公益诉讼目的出发方能合理确定环境侵权责任承担方式。现结合具体案情对这三个方面的问题分析如下:
一、人民检察院环境公益诉讼主体资格及完善
新的《民事诉讼法》《环境保护法》实施后,社会团体、环保组织等虽然可以对环境侵权行为提起环境民事公益诉讼,但是这些团体组织受自身诉讼能力所限,它们在环境诉讼维权方面的效果并不显著。人民检察院虽有支持环境公益案件起诉义务,但并非公益诉讼的权利义务一方,在履行职责时存在诸多掣肘,发挥不出“国家队”优势。有鉴于此,为了更好地推进环境公益诉讼开展,最高人民法院和最高人民检察院相继出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《试点方案》)、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,细化人民检察院在环境公益诉讼中的职责、定位、履职方式,以此构建检察环境公益诉讼[11]的雏形。
(一)检察机关公益诉讼人的重要地位作用
人民检察院作为环境公共利益的维护者和司法公正的监督者,相较社会民间组织,拥有独立的地位、法定的调查权、法律监督权等天然优势,其参与环境公益诉讼应是解决环境纠纷、维护环境公共利益与公民环境权益最有利的方式,具有极其重要而又不可替代的重要地位作用:
1.国家治理现代化
检察机关提起环境公益诉讼是国家治理体系、能力现代化的现实需要,由检察机关直接提起环境公益诉讼,不仅应充分发挥公益诉讼职能,还要注重缓解检察权在公益诉讼中的刚性色彩,保障法治监督体系的形成。应通过环境民事公益诉讼直接进行环境侵权追责,以弥补民间环保组织诉讼能力的不足,同时以环境行政公益诉讼倒逼行政机关提升运行效能,监督依法行政,实现良法之治。
2.公益诉讼效率化
“检察机关公益诉讼起诉人的权利,既体现了民事、行政检察监督权的独立性和完整性,又体现了通过司法程序及时解决问题的法治精神。”[12]由此可见,赋予检察机关提起环境公益诉讼主体地位,具有司法效率方面的考量。检察机关具有环境公益诉讼方面的专业知识能力、法定的调查取证权利,具备检察独立地位,既可有效防止公益滥诉与案件延期问题,还能提升公益诉讼案件处理效率。检察机关从民事主体定位出发提起环境公益诉讼,有利于形成诉讼与监督一体化格局,使检察监督与诉讼效率相互融合。[13]
(二)检察机关提起环境民事公益诉讼的诉前程序完善
目前,各地虽有检察机关提起环境民事公益诉讼的案例,但在诉前程序上还有值得商榷的空间。之前检察机关无法直接提起环境公益诉讼,故只能发挥支持起诉或督促起诉等协助作用。检察机关可以直接提起环境公益诉讼后,为协调好不同诉讼主体之间关系,《试点方案》明确设计了诉前程序,明确不同诉讼主体之间起诉先后顺序,避免诉讼冲突或功能弱化,保障检察机关提起公益诉讼的主体性与程序性。
在无适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关应督促适格主体提起环境公益诉讼并提供必要协助,当适格社会团体组织不愿提起时,检察机关方能走向前台。本案中,公益诉讼人山东省聊城市人民检察院作为试点检察院,依据《试点方案》,在诉前对列于《淄博市环保类社团组织名录》上的社会团体组织予以审查,发现淄博市辖区内符合法律规定的组织机构没有提起环境公益诉讼,方才主动提起,这就是诉前程序的要求。这种审查既体现对环境侵权行为的追责惩处,又利于司法资源合理配置,避免司法权的浪费。此外,检察机关异地起诉的范围也应进一步明确,本案中,山东省聊城市人民检察院在淄博地区提起公益诉讼系试点安排,但当诉讼机制完备后,各地应划分司法辖区,规范受案范围。
检察机关提起环境民事公益诉讼前,除审查有无适格主体是否已提起诉讼及进行督促工作外,还需要明确适格主体起诉情况下,检察机关对该次诉讼仍负有司法支持义务,若适格主体无法有效收集公共利益受侵害证据,可由检察机关予以相应补充。另外,在判定检察机关是否已履行诉前程序时,主要依靠对时间节点的把握,即环保或公益团体在收到检察机关督促或支持起诉意见书后,一个月未回复或明确表示不起诉的,检察机关可据此提出环境公益诉讼。当然,环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼在诉前程序上有一定区别,前者针对环境污染行为,后者针对生态环境或资源保护方面职权性违法与不作为。环境民事公益诉讼提起前,检察机关需对适格主体发出督促或支持起诉意见书;而在环境行政公益诉讼中,则是发出检察建议书。诉前阶段经过后,检察机关要正式提起民事或行政环境公益诉讼,需要制作公益诉讼起诉书,并明确记录当事人身份情况、事实依据、证据清单、诉讼请求、法律适用方面的问题。
(三)检察机关提起环境民事公益诉讼应遵循的原则
在诉前审查与诉讼过程中,检察机关的诉讼行为应遵循三个原则,即比例原则、有限原则和谦抑原则。[14]首先,比例原则要求检察机关在面对具体环境公益诉讼时应依据实际案情确定办案目的、方法、司法效果等,如针对环境行政公益诉讼占主流的情况,更多地思考如何在诉前程序中处理与行政机关的关系、宜采何种方法。在环境民事公益诉讼中,检察机关也应依据公益环保重要性、紧迫性,适当调节办案次序,合理配置检察资源,防止全面摊开,力求最佳效果;其次,有限原则要求检察机关介入环境公益诉讼时应对自身权力有所限制,在案件范围上,检察机关应依据诉前程序合理调整,诉讼中发现问题,也应及时调整。在环境民事公益诉讼中,检察机关若能督促社会环保组织提起公益诉讼,则无须主动出击。在环境行政公益诉讼中,能够在诉前程序中解决的环境保护问题,可尽量在诉前程序中处理,如确需检察机关提起行政公益诉讼,应当选择重点案件;最后,检察机关在公益诉讼中行使法定监督权应谦抑、保守。在穷尽其他救济办法后,检察机关才可以环境公益诉讼作为最后救济手段。同时,检察机关进行公益诉讼时,要注意自身民事角色定位,保持权力谦抑性,尊重法院审判程序,不能在监督干预上失去分寸,《试点方案》对这一点尤为注重。目前来看由人民检察院作为环境公益诉讼人从而担负起环境保护的重任是大势所趋。虽在诉前程序、诉讼地位等细节方面,各地作法不同,但随着实践案例增多与经验积累,由检察机关与社会团体组织担任环境公益诉讼原告的“一体二翼”格局将逐步形成。
二、人民检察院提起的环境民事公益诉讼案件不宜适用传统环境污染侵权案件中的举证责任倒置原则
(一)检察机关在环境民事公益诉讼中的强势地位
在环境私益诉讼中,原告的举证能力处于弱势地位,我国现行法律明确规定因环境污染引起的损害赔偿诉讼适用举证责任倒置原则,同时为防止举证责任分配过分失衡,《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》提出“人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担”,授予具体环境案件承办法官一定的举证责任分配自由裁量权。在环境公益诉讼中,当事人举证责任的分配原则尚未有明确法律规定与实施细则,以人民检察院这一特定原告主体视角看,环境公益诉讼适用举证责任倒置的合理性并不充分。首先,人民检察院是强势国家机关,以监督法律实施,维护社会公益为目的。在长期司法实践中,检察机关积累了可观的处理民事诉讼案件经验,这些经验能支持其进行环境公益诉讼。相较社会环保组织、普通公民、环境侵权人,检察机关对诉讼程序、诉讼方法、庭审技巧的把握更为娴熟,拥有很高专业素养;其次,人民检察院依国家权力收集证据,举证能力远超一般民事主体或行政机关。对环境污染行为,检察机关除有侦查、公诉方面的便利,还可在信息收集、证据鉴定等方面寻求环境保护行政主管部门的配合。《民事诉讼法》第二百一十条规定的民事检察调查核实权,也为检察机关在公益诉讼中的调查取证职能做了铺垫,是检察机关参与环境公益诉讼必备的保障措施。由此可见,检察机关并无传统环境公益诉讼中原告的弱势地位,并因职责所在而擅于收集证据,举证能力较强。
(二)检察环境公益诉讼中的诉讼情事显著变更
以本案为例,鉴于人民检察院作为公益诉讼人的优势,环境民事公益诉讼中举证责任倒置的适用基础明显弱化,不再具有显著地位。第一,当事人诉讼地位回归均衡。检察机关在专业知识、经济实力和司法资源方面均具备优越条件,足以支持公益诉讼,被告一般为被管理、监督的环境损害行为人,其享有的环境权利为私权利,相较检察机关的优势地位,被告有着与之完全不对等的司法能力,甚至有权利“反向”失衡之忧。[15]本案中,被告路某太系失业农民,为生计而从事了损害环境违法行为,这与检察机关的强势地位形成了鲜明对比。从2010年以来的司法实践看,以检察机关为原告的环境公益诉讼案件无一败诉,诉讼目的也基本实现。诉讼双方力量悬殊是环境私益诉讼中举证责任倒置的决定性因素,但检察机关的地位特殊性反而缓解了环境侵权诉讼中主体平等结构受到的冲击。第二,“原告举证困难”不复存在,如上文所述,检察机关可以运用专业的证据收集方法与技术手段支撑证据收集、鉴定环境损害程度、定量损害后果、判定因果关系,这就在一定程度上改变因证据偏在、举证妨碍而产生的举证困难,扭转“信息不对称”的情形,使得某些举证障碍并非难以逾越。另外,环境保护逐渐成为一种综合协调行为,检察机关可与环保部门、社会组织等主体以信息共享方式沟通协作,确保调查高效。广东的博朗五金厂水域污染纠纷一案的举证完成,就是检察机关与环保行政机关通力合作的结果。第三,环境污染的扩散性、易逝性,要求尽快收集、固定证据,这对检察机关来说并非难事。人民检察院在提起环境公益诉讼前,污染责任人已经就其污染行为受到行政或刑事处罚,相关的现场记录、处罚意见、鉴定报告、司法文书已经形成,具有法定证明效力,而提起公益诉讼的检察机关依职权完全可径直调取,在庭审中作为证据出示,若再要求被告就因果关系举证来进行司法推定,会造成诉讼程序的烦琐,实无必要。
(三)公正价值要求下的举证责任分配
公益诉讼主体地位均衡也是法哲学的要求,在检察环境公益诉讼中,若继续原则化参照私益诉讼而进行举证责任倒置,容易损害弱势被告的诉讼权益,造成当事人诉讼地位的实质不平等。从公正的价值目标出发,在遵循“谁主张、谁举证”基本规则的基础上,引入举证责任分配的自由裁量权,由法官依据个案案情与当事人诉讼能力,在检察机关与公民个人、企业等环境侵权主体之间进行举证责任的裁量分配较为适宜。
本案作为一审案件,加之环境侵害后果的间接性、复杂性、长期性,审理难度较大。一审判决实际结合了美国的审前证据开示制度,在尊重检察机关法律监督职能的前提下明确了如下规则:1.在环境公益诉讼中,对举证责任的分配,法官应负有明确的先行释明义务,即使侵权人的举证责任较小,但鉴于其法律知识的匮乏,审判中也不一定能对法官举证能力分配事项理解到位,若法官不事先予以释明其相应的举证事项,则有剥夺被告证明机会而进行证据突袭的嫌疑;[16]2.检察环境公益诉讼时,被告即使承担一定举证义务,也应注重限度,若检察机关举证已达到“准盖然性”程度,可直接认定因果关系时,则无须再要求被告进行反证;3.裁判文书应对举证责任的分配进行详细阐述,加强司法说理,特别是当有举证责任倒置情形时。一则令被告信服,避免其上诉、申请再审;二则在后续司法程序中,易于其他部门或上级法院审查举证责任倒置情形运用是否正确。
三、从环境公益诉讼目的出发合理确定环境侵权责任承担方式
(一)新型责任承担方式的探讨
传统环境侵权赔偿模式下,环境侵权人的责任承担不外乎停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等填补型方式,这与一般民事侵权责任无异。而在《试点方案》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等规定相继出台后,虽然也强调环境侵权责任承担的共性,但考虑到生态变化的多样性,司法上实际鼓励各地进行环境侵权责任创新。实践中,各地法院也进行了一系列有益探索,如南平法院创设的生态服务功能损失赔偿与无锡法院的“异地补植”恢复生态平衡判决等。[17]本案中,人民法院从环境民事公益诉讼的目的即为社会公众利益尽快恢复或补偿被侵权行为所破坏的自然环境出发,考虑到侵权行为已经导致私自挖掘的渗坑及周边土壤污染严重且有扩散趋势,急需专业性的生态恢复与污染物无害化处理,加之公益诉讼人对诉讼标的不享有像民事诉讼中那样的任意处分权,对诉讼标的不享有直接利益这一客观现实,故人民法院在公益诉讼人主张的“被告路某太承担消除危害并对受污染土壤进行治理、恢复原状,如不能恢复原状,应承担污染土壤治理及生态修复费共计38400元侵权责任”诉讼请求基础上,直接依据具体案情与被告路某太履行环境修复义务能力,依法判令路某太支付生态修复金,侵权责任的承担一步到位,使得侵权人对侵权行为的责任承担更加清晰,既减少当事人诉累,又体现出人民法院对公益诉讼所倡导的价值导向与法律规定把握的准确到位。
本案中的案件赔偿资金专项账户制度系借鉴社会团体组织为原告的公益信托制度而来。在环保组织自然之友提起的江苏泰州水污染公益诉讼一案中,被告中丹化工经调解自愿拿出100万元设立公益信托基金,用于当地的环境污染治理。[18]公益信托优势如下:1.有明确法律依据和较完善的法律制度,《信托法》《慈善法》均有专门章节规定公益信托,且将审批制改为备案制,显著降低了公益信托设立成本;2.公益信托虽有民间性质,但管理十分严格,有专项账户保证资金的独立、安全,社会各界人士代表组成的决策委员会负责资金使用,监察人员享有信托章程规定的监督权。因此,在检察机关提起的环境公益诉讼中,将赔偿资金打入财政专门设立的资金账户,可以有效保障赔偿金用于修复受损自然环境,实现公益目的。
(二)环境损害赔偿金制度
环境损害赔偿金管理制度当前正处在逐步规范的阶段。以山东省制定的《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》为例,赔偿资金的来源分为:1.环境公益案件判决、调解确定的生态环境损害赔偿金;2.赔偿义务人自愿支付的赔偿金;3.财政、环保等部门认定的赔偿资金;4.生态环境损害赔偿磋商索赔的资金,但对磋商后赔偿义务人自行修复或由其组织第三方修复的项目,发生的污染清除、生态修复费用不纳入管理。赔偿资金属于政府非税收入,应全额上缴国库,人民法院在同级财政部门的协助下,负责公益判决的履行。赔偿金一般用于清除控制污染、生态环境修复、环境功能补偿及环境修复咨询、评估、验收等方面的合理支出。原则上特定环境损害赔偿金应用于该事件的生态环境修复,但不可修复或无必要修复的,可用于损害结果地的其他污染治理与环境修复。赔偿资金的使用由修复单位向赔偿权利人同级主管部门提出申请并提交相应的修复方案,修复方案在主管部门审核后报同级财政、环保部门审批。财政部门负责赔偿资金的审核、管理、监督检查,并按国库集中支付制度与政府采购有关规定执行。环保部门需设置资金台账制度,配合财政部门做好资金使用的管理工作。赔偿资金的使用应当由实施地主管部门与财政、环保部门报省级厅局备案后,以适当形式及时向全社会公开。
目前,环境公益诉讼案件赔偿金的专项管理已经逐步推开,各部门在财政部门指导的总体框架下,继续探索受损环境修复资金的管理和使用方法。例如,湖南省高级人民法院除依据最高人民法院相关环境审判工作会议精神设立环境诉讼专项基金账户外,还对账户的前期资金来源,提出协调相关部门,由财政资金先予垫付的思路。其借鉴国际经验,摸索修复费用妥善管理,科学使用的新路径,同时积极公开收支明细以接受各界监督,通过公益诉讼方式带动辖区内环境保护发展。[19]
应当注意的一点是,在预防性环境公益诉讼中,因损害后果尚未造成,不应当让被告交付环境修复或损害金,因为起诉目的是避免人类行为对生态环境造成毁灭性影响,所以在进行合理评估后,以何种方式、行为对环境进行保护是司法裁判关注重点。若要求被告支付环境修复或损害金,则无异于变相鼓励其继续从事相关不当环境行为,有违法之嫌。
(三)环境责任保险与社会救济基金
对于环境侵权责任承担方式而言,为了能够确保实现环境公益诉讼的目的,除建立环境生态损害专项资金账户外,实践中还应考虑采取创设环境责任保险、社会救济基金等途径予以尝试。
1.环境责任保险模式
环境责任保险本质上也是一种保险合同,由保险人与投保人之间就环境污染责任的承担而协商订立。我国《保险法》规定企业、个人可以通过与保险公司签订保险合同的方式将一部分责任转移给保险公司,保险公司再通过其他方式分担相应的环境侵权赔偿。这样既能最大限度地保护受害人权益,又能使侵权企业或个人规避相应诉讼风险,一举两得。但环境责任保险制度模式需根据各地实际状况进行变通设计,当前宜采强制保险与自愿保险相结合的方式,强制保险可适用于严重的环境侵权事件发生概率较高的企业或个人,自愿保险则可适用于发生环境侵权事件较少的民事主体。如此设计,一则能预防环境侵权事件发生与赔付率不高问题,二则可保障企业、个人经济管理上的自主权。
2.社会救济基金模式
环境侵权发生后,若侵权人无法或不能及时偿付,则环境修复的赔偿金可从专门的社会救济基金中提取。目前,社会救济基金的来源渠道有三种:(1)专职救济机构,此类环保基金可通过发行环境福利彩票或由民间募捐活动设立。当然,基金的发放需以对受害者严格的损害程度审查为前提,只有在满足法律规定的赔偿基准线时,方能申请使用资金,兼顾环境污染治理需要与诉讼成本合理化的要求;(2)政府税收支持,环境治理支出也是国家财政拨付的重要内容,环保部门对造成环境损害的企业或个人进行的罚款与征税,可补充至救济基金内,并对环境侵权受害者进行相应的赔偿;(3)企业、个人设立专门环保基金,一般可由企业或个人进行相应经济活动时,基于环境保护或相关目的而申请设立。设立此类环保基金应以自愿为原则,但在污染事件频发的高工业化地区,也可考虑采强制原则。例如,山东省淄博市一直是重工业城市,为切实防止环境污染,新设的工业企业在进行注册时,应当建立环保基金,其基金总额依据企业可能造成的污染危害以及企业经济实力来确定,一旦发生环境侵权事件,可从基金中及时进行赔付。
结语
综上所述,在我国经济社会飞速发展的当下,环境污染日趋严重,赋予人民检察院环境公益诉讼主体地位,由其直接担负起对损害公共利益环境污染事件追责的义务十分必要。但环境公益诉讼在我国尚属新颖诉讼,检察机关提起环境公益诉讼在诉前程序、举证责任分配、赔偿方式厘定上均有可探讨之处。因此,在已有法律法规的指导下进行环境公益诉讼的深入研究与个案分析,将成熟的经验细化为健全的环境法律规则殊为必要。同时,也应检视传统环境理论的桎梏,在完善公益诉讼流程等基础上,借鉴国外先进经验,从而进一步完善环境损害赔偿金制度。
【相关法条】
《中华人民共和国民事诉讼法》
第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。
《中华人民共和国侵权责任法》
第六十五条 因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。
第六十六条 因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条 对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。
第二十条 原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。
人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。
生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。
第二十三条 生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。
第二十四条 人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项,应当用于修复被损害的生态环境。
其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,可以酌情从上述款项中支付。
《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》
第十条 负有环境保护监督管理职责的部门或者其委托的机构出具的环境污染事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据等,经当事人质证,可以作为认定案件事实的根据。
编写人:山东省淄博市中级人民法院 荣明潇、杨富元、郭东辉