第二节 养老服务管理法制化建设

法律是由享有立法权的立法机关（全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会）行使国家立法权，依照法定程序制定、修改并颁布，并由国家强制力保证实施的规范性条款的总称，根据效力等级可依次划分为宪法、法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例。历史原因使我国各地经济社会发展不平衡，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我国的法律既能通行全国，又能适应各地方的不同情况，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的宪法原则，我国逐步确立了统一而又分层次的立法体制，既有全国人大及其常委会制定的法律，也有国务院制定的行政法规，还有地方人大及其常委会依据法定权限制定的地方性法规。概括地说，宪法是统帅，法律是主干，行政法规和地方性法规是对国家法律的细化和补充。宪法具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规和地方性法规、规章。国务院行政法规的效力高于地方性法规、规章。法律、行政法规、地方性法规中如果有超越权限或下位法违反上位法规定的情形的，将依法予以改变或者撤销。法律的这些规定就是要求下位法与上位法相衔接、相协调、相配套，从而构成法律体系的有机统一整体，有效地调整社会关系，保证社会生活的正常秩序。

改革开放四十年来，中国立法机关明显加快了规范养老服务的立法进度，立法的透明度和全民参与的程度也在不断提高。2013年，《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》颁布实施；2015年，全国人大修订施行《老年人权益保障法》；2015年，《北京市居家养老服务条例》《浙江省社会养老服务促进条例》等地方性法规陆续出台，为中国养老服务的相关管理工作提供了法律依据。当前，我国形成了包括法律、行政法规、行政规章、地方性法规及地方性规章在内的养老服务管理法制化格局，内容涵盖老年人权益保障、养老机构和队伍建设、养老服务标准化规范、养老服务纠纷处理和法律责任等多方面。

一 老年人权益保障

新中国成立后，在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）等诸多法律中，关于赡养老人的责任和义务都有明确表述。特别是《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）的出台和修订，进一步保障了老年人的合法权益。老年人权益保障的内容广泛，涉及社会生活的各个方面。除了《老年人权益保障法》这部专门性的法律外，在《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）及相关的司法解释中，均有关于保障老年人合法权益的规定。《宪法》第四十五条第一款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”第四十九条第四款规定：“禁止虐待老人、妇女和儿童。”这些规定为老年人的权益保障奠定了法律基础。《民法通则》第一百零四条第一款规定：“婚姻、家庭、老人、母亲和儿童受法律保护。”《婚姻法》第二十一条第一款及第三款规定：“子女对父母有赡养扶助的义务。”“子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。”第三十条规定：“子女应当尊重父母的婚姻权利，不得干涉父母再婚以及婚后的生活。子女对父母的赡养义务，不因父母的婚姻关系变化而终止。”除此之外，《福建省老年人权益保障条例》《江苏省老年人权益保障条例》《上海市老年人权益保障条例》等地方性法规都对本省市行政区域内的老年人权益保障以及相关工作做出了具体规定。

（一）人身权利

根据《宪法》《民法通则》《刑法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律规定，人身权包括生命健康不受侵犯、人身自由不受侵犯、人格尊严不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密不受侵犯、隐私受法律保护等，是公民基本权利的重要组成部分。对于养老机构中的老年人来说，人身权可以分为以下几项子权利。

生命健康权。《民法通则》第九十八条规定：“公民享有生命健康权。”养老机构应当保障老人依法享有生命健康权，为老人的日常生活提供照料服务，在老人突发疾病和意外情况时有义务对老人进行救助，这些是养老机构维护老人生命健康权的具体体现。以目前养老机构与入住老年人产生的纠纷类型来看，这方面存在的问题比较严重。

从国家和社会获得物质帮助的权利。根据《老年人权益保障法》，国家的帮助包括：提供养老保险，保障老年人的基本生活；通过基本医疗保险制度，保障老年人的基本医疗需要；开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求；老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人或扶养人（或抚养人无能力），由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或者救助；建立完善老年人福利制度，根据经济社会发展水平和老年人的实际需要，增加老年人的社会福利。社会的帮助包括：慈善组织以及其他组织和个人为老年人提供物质帮助，如各级慈善总会发放困难补助金等；负有抚养义务的组织或者个人，按照遗赠扶养协议享受遗赠后，应该承担该老年人生养死葬的义务；等等。

人身自由权。人身自由权是指权利主体在法律范围内自主支配行动的权利，是行动自由权，亦称行动权。养老机构中老年人的人身自由权主要是针对自理以及半自理的老年人而言的，这一类老年人在入住养老院后，人身自由权受法律保护，他们有权利参加与其能力相适应的社会活动，在入住养老机构期间依法享有人身自由权。

人格尊严不受侵犯。老年人在养老机构中应该过有尊严的生活，得到服务人员和养老院的尊重。养老服务和相关管理人员不得随意侮辱、辱骂老人，不得给老人起外号，不得挑动第三方对老人进行有辱人格尊严的活动。在老人的人格尊严受到侵犯时，相关人员应及时制止不法侵害。同时，也应当保障老年人的隐私权。隐私权作为一种基本人格权利，是指公民“享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权”。对于养老机构中老年人隐私权的保障，主要体现在：养老机构有义务对入住的老年人的身份信息资料进行保密；维护和尊重男女有别的社会秩序，提高对老年人性别意识的保护；保护老年人的通信自由和通信秘密，不私拆、截留老年人的信件。

（二）财产权利

《老年人权益保障法》第二十二条第一款规定：“老年人对个人的财产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，子女或者其他亲属不得干涉，不得以窃取、骗取、强行索取等方式侵犯老年人的财产权益。”养老机构中老年人的财产权所面临的威胁主要来自养老机构的工作人员以及入住养老机构的其他老年人。养老机构中老年人的财产权不单单体现在对其所有物品、财产的占有、使用、收益和处分上，还体现在对养老机构各项服务的选择权以及收费标准、收费明细的知情权等方面。

（三）其他权利

除人身权和财产权外，老年人还依法享有社会服务和社会优待的权利、参与社会发展和共享发展成果的权利、得到司法援助的权利和继续受教育的权利。因此，要想全方位地保障养老机构中老年人的各项权益，不能单纯止步于保障老年人吃饱、穿暖，更应该注重老年人精神层面的需求。改变生活在养老机构中的老年人精神孤独的状态，最好的办法就是丰富他们的精神生活，将“精神养老”提上日程，用健康向上的文化氛围感染他们，使老年人心胸开朗、心情舒畅。养老机构中应该配备适合老年人娱乐的设施，为老年人提供文化活动场所，有条件的还可聘请专业人员指导老年人进行娱乐活动。

二 养老机构和队伍建设

《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》《老年人社会福利机构基本规范》是规范养老机构和队伍建设的重要法律依据。《养老机构设立许可办法》由民政部于2013年6月28日发布，自2013年7月1日起施行。同年，民政部为加强养老机构管理，制定了《养老机构管理办法》，分六章三十六条。《老年人社会福利机构基本规范》由民政部社会福利和社会事务司起草并发布，目的是加强老年人社会福利机构的规范化管理。

（一）养老机构设立许可与登记

养老服务机构的服务对象是老年人群体，服务内容涉及老年人生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉和文体娱乐等各个方面，涵盖老年人群体在日常生活中的各种需求。因此，对养老机构进行法律监管尤为重要，从养老机构的审批设立开始，到服务标准的监督核查，每一个环节都离不开法律法规的制度保障。《养老机构设立许可办法》《中华人民共和国公司法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》是主要的法律依据。《养老机构设立许可办法》第六条规定，设立养老机构应当符合下列条件：①有名称、住所、机构章程和管理制度；②有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；③有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；④有与服务内容和规模相适应的资金；⑤床位数在10张以上；⑥法律、法规规定的其他条件。

（二）养老服务人员人才培养、使用、评价和激励制度

《老年人权益保障法》提出，“国家建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍”。民政部在关于学习宣传贯彻《老年人权益保障法》的通知中指出，大力推行养老服务职业资格证书制度、养老机构院长资质培训制度和养老护理员持证上岗制度，全面提升养老服务的职业化、专业化、规范化水平。各地政府在推进养老服务体系建设的过程中，积极探索养老服务人才工作建设规划，加大资金投入力度，完善评价和激励制度，发挥自身的主导和推动作用。《老年人社会福利机构基本规范》提出，在城镇地区和有条件的农村地区，老年人社会福利机构应有1名大专学历以上、社会工作类专业毕业的、专职的社会工作人员和专职康复人员，为介护老人服务的机构应有1名医生和相应数量的护士。《江苏省养老护理员培训实施方案（2012～2015）》提出，对包括民办养老机构在内的养老机构护理人员给予免费培训，省财政承担中、高级养老护理员的培训经费，并对各地承担的初级护理员培训费给予补助。福建省出台《养老机构护理服务规范》，提出养老机构护理服务人员应包括注册护士和养老护理员，养老护理员应在注册护士的指导下开展养老护理服务工作。服务对象为完全不能自理老年人的养老机构，其养老护理员和老年人的配比不应低于1∶4，其他不应低于1∶10。山东省《社区居家养老服务人员管理规范》规定，服务组织应定期对护理员进行满意度调查，以检验护理员的工作情况和服务质量。对于优秀的护理员，宜制定相应的奖励或晋级措施。对于不合格的护理员，根据情节的严重程度，宜采取批评告诫、再培训、降低执业等级、解除劳动合同等措施。

三 养老服务标准化规范

2017年，民政部、国家标准委印发《养老服务体系建设指南》，提出建立通用基础标准12项、服务提供标准23项、支撑保障标准33项。同年，为落实民政部、国家标准委、商务部、质检总局、全国老龄办印发的《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔2014〕17号），全国社会福利服务标准化技术委员会在调研和论证的基础上，形成了《养老机构服务标准体系建设指南》《养老机构社会工作服务规范》《养老机构老年人健康档案技术规范》三项标准。养老服务机构的标准化建设和规范化管理的目的是，促进养老服务机构运行管理活动科学化、程序化、规范化和文明化，以提高服务质量和工作效率，获得最佳社会效益和经济效益。相关法律规范主要从以下三个方面促进养老服务标准化的建立、应用和落实。

（一）强化标准意识

标准是一种规范，是一种制度，也是一种文化。法律对于标准化理念的确认可以使养老服务管理人员加深对标准化的认识程度，自觉支持和参与机构标准化建设。当前，不少养老机构在运营和发展中存在不少客观制约因素，即使面临很多困难，养老机构也要认识到推进标准化工作的必要性，只有认真实施标准化，才能破解发展中的各种难题，从而带动机构服务管理效能和水平的提升。

（二）构建标准体系

养老服务标准体系包括养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、居家养老服务标准、社区养老服务标准、老年产品用品标准等。其中，基础通用标准包含养老机构分类与命名、养老服务基本术语、养老服务图形符号等。在养老机构管理服务方面，包含养老机构设施设备配置规范、养老机构内设医疗机构服务质量控制规范等标准。在社区养老服务方面，包含社区养老服务基本规范、社区老年人日间照料中心服务基本规范等标准。在养老服务专业人才建设方面，包含养老服务从业人员基本要求、养老服务人员职业培训规范等标准。标准体系建设还包括养老服务信息化的相关标准。按照《国家标准管理办法》《行业标准管理办法》等有关规定，我国将进一步加强对养老服务地方标准化工作的协调与指导，建立地方标准的信息报送制度，支持地方标准上升或转化为国家标准或行业标准。

（三）建立评价机制

按照《老年人权益保障法》中关于建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度的要求，以及《民政部关于在民政范围内推进管理标准化建设的方案（试行）》（民发〔2010〕86号）和《国家质检总局 国家标准委关于加强服务业质量标准化工作的指导意见》（国质检标联〔2013〕546号），国家和地方层面正在加紧制定和实施养老机构等级划分与评定、养老服务质量评估和等级评定等标准，统筹推进等级评定、合格评定和标准示范建设工作，借鉴国际及其他行业的经验做法，开展服务质量满意度测评，加强第三方评估，建立养老服务评估专家库，提高养老机构规范化建设水平。

四 事故纠纷处理和法律责任

养老服务是一种特殊的老年公共服务产品，直接关系到人身健康、生命财产安全。养老服务机构的环境与设施设备要符合要求，工作人员要专业技能过硬，要做好消防安全保障等工作。养老机构的事故处理，尤其是人身伤害事故的处理非常重要，处理不当就可能引起纠纷和诉讼，甚至影响养老机构的正常工作，必须高度重视。

（一）事故纠纷处理

第一，把抢救生命放在第一位。在养老人员发生意外伤亡事故时，养老机构应在第一时间全力组织抢救老人生命，包括护理员、护士和医生的现场抢救，也包括拨打“120”急救电话，请救护车将老人送医院抢救。养老机构不可轻易放弃抢救，更不可为了保护现场而耽误对老人生命的抢救。同时，及时通知老人的亲属。

第二，按规定及时向上级报告。对于事故严重的，应视不同情形按规定向民政部及有关部门报告。

第三，调查掌握第一手资料。养老机构应及时成立事故调查处理小组，组织医护、安全、管理等方面的专业人员参与事故调查，搜集相关第一手资料，包括值班记录、监控录像、抢救记录、有关病例和设备检修记录等。

第四，安抚伤者和死者家属。领导要及时看望慰问伤者，安抚死者家属，积极帮助伤者、死者家属申请保险公司理赔。

第五，协商、调解纠纷。有纠纷情况出现时，应首先争取协商解决。协商无法解决的，可主动向街道、乡镇司法部门汇报，争取基层司法调解。协商、调解均不能解决的，应聘请了解养老行业的专业律师，做好法律诉讼准备工作。

（二）养老机构及其工作人员违法行为的处罚

根据《老年人权益保障法》《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》《治安管理处罚法》，以及各地方的具体规定，对养老机构及其工作人员违法行为的处罚规定如下。

一是养老机构违反许可设立规定的行为及处罚。养老机构应当取得许可并依法登记。在未获得许可和依法登记前，养老机构不得以任何名义收取费用、收住老年人。设立许可证有效期5年。在设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告到原许可机关申请换发许可证。养老机构设立分支机构，应当依照《养老机构设立许可办法》第八条、第九条和第十条的规定，到分支机构住所地的县级以上人民政府民政部门办理申请设立许可手续。养老机构变更名称、法定代表人或者主要负责人、服务范围时，应当到原许可机关办理变更手续。养老机构自行解散，或者无法继续提供服务时，应当终止服务，并将设立许可证交回原许可机关，办理注销手续。许可机关应当建立健全养老机构设立许可信息管理制度，及时公布养老机构设立许可相关信息。民政部发布的《2016年政务公开工作要点》指出，推进行政审批、行政许可等事项办理信息公开；对民政部许可的养老机构违法行为实施的行政处罚信息予以公开，主动公开被处罚当事人名称、主要违法事实和处罚种类、依据，并及时回应社会关切。根据《养老机构设立许可办法》，对于养老机构中未依法履行变更、终止手续的，以及涂改、倒卖、出租、出借、转让设立许可证的，许可机关应当依法给予警告，并处以3万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。未经许可设立养老机构的，由许可机关责令改正；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任；违反治安管理规定的，由公安机关依照《治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。许可机关及其工作人员在养老机构设立许可申请、受理、审查、决定和监督检查时滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另外，《老年人权益保障法》规定：未经许可设立的养老机构，由县级以上人民政府民政部门责令改正；符合法律、法规规定条件的养老机构，依法补办相关手续；逾期达不到法定条件的，责令停办并妥善安置其收住的老年人；造成损害的，依法承担民事责任。

二是养老机构及其工作人员违反服务管理规定的行为和处罚。养老机构及其工作人员未与老年人或者其代理人签订服务协议，或者协议不符合规定的；未按照国家有关标准和规定开展服务的；配备人员的资格不符合规定的；向负责监督检查的民政部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无关的活动的；歧视、侮辱、虐待或遗弃老年人以及有其他侵犯老年人合法权益的行为的；有擅自暂停或者终止服务的行为以及法律、法规、规章规定的其他违法行为的：均要承担相应的法律责任。《养老机构管理办法》规定，养老机构中有上述行为之一的，由实施许可的民政部门责令改正；情节严重的，处以3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。宁波市还制定了《养老机构行政处罚裁量权细化量化参考标准》，把违法行为划分为较轻、一般、严重三个等级，并明确了各等级的具体适用情形以及处罚种类和幅度。《老年人权益保障法》规定，侮辱、诽谤老年人：构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。养老机构及其工作人员中侵害老年人人身和财产权益，或者未按照约定提供服务的，依法承担民事责任；有关主管部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

概括来说，养老服务管理的法制化进程有助于我国养老服务的规范和可持续发展。立法设定养老服务管理各相关主体的权利义务从而为养老服务管理提供刚性法律保障，司法为老年人权利的实现提供底线救济，执法则可以提升养老服务管理的质量和效果。目前，在我国养老服务管理领域内，主要是国务院各部委规章和地方性法规起到规范作用。各地规范性文件的制定主体和规范内容差别较大，各部门权限缺乏内在衔接和协调整合。《老年人权益保障法》的规定仍缺乏可操作性和实施细则。老年人的基本权利以及权利被侵犯时的救济途径和方法仍需进一步明确。