18.什么是统一审议制度？

1982年12月五届全国人大五次会议通过的全国人大组织法明确规定，法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出的法律草案，其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。这一规定以法律的形式确立了全国人大及其常委会制定法律由法律委员会统一审议的制度。1987年制定的全国人大常委会议事规则又对法律委员会统一审议问题作出了进一步规定。近20年的立法实践证明，建立统一审议制度，是维护法制统一的必要保证，它对保证立法质量、加快立法步伐起到了积极的作用。立法法总结了全国人大多年来立法的成功经验，进一步重申和明确了这一规定，并对法律委员会和其他有关专门委员会审议法律案的具体程序作出了规定，既考虑到充分发挥有关专门委员会在审议法律案方面的作用，又明确了法律委员会负责统一审议的职责，使全国人大各专门委员会参与的立法工作的程序更具可操作性。

根据立法法第三十三条第一款的规定，列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿。可见，统一审议的核心有两点：一是与草案相关的汇报和报告由法律委员会统一提出，二是草案修改稿由法律委员会统一提出。

法律委员会统一审议，并不意味着其他专门委员会就不能就法案提出意见。在法案还未被决定列入议程前，其他专门委员会是可以由其他对口的专门委员会进行审议，提出是否列入常委会会议议程的意见及其他有关意见的。但当法案被决定列入议程之后，即由法律委员会负责“接管”，进行统一审议，其他相关专门委员会可以对草案、草案修改稿等提出意见，但其意见也必须经过法律委员会统一审议后吸收采纳。与统一审议制度相对的，是“分头审议”，即由有关专门委员会按照专业对口，对草案分头进行讨论、初审、修改，法律委员会和常委会法制工作机构只是派员协助做一些具体工作。分头审议的局限在于，相关专门委员会对本行业的法律比较熟悉，遇到行业相交叉的一些法律内容时往往吃不准，而法律委员会和法制工作委员会则不是按行业来设置的，熟悉大多数法律法规，有较丰富的立法知识。在相关委员会初审的基础上，由法律委员会对草案的内容是否合法进行审议，对草案形式是否规范、科学进行审议，可以更好地提高立法质量。

概括地说，统一审议始于人大常委会第一次审议时听取常委会组成人员的审议意见，终于向常委会和代表大会提出草案表决稿。常委会立法时，统一审议大致分为两个阶段：第一阶段始自常委会第一次审议时听取常委会组成人员的审议意见，终于向常委会提出修改情况的汇报和草案修改稿。第二阶段始于常委会第二次审议时听取常委会组成人员的审议意见，终于向常委会提出草案表决稿。代表大会立法时则增加第三阶段，该阶段始于代表大会审议法规案时听取各代表团的审议意见，终于向代表大会提出草案表决稿。