27.如何开展立法调研

立法调研是立法工作的基础和重要组成部分，是掌握实际情况、汇集民意的有效途径。搞好立法调研是体现立法为民的必然要求，是提高立法质量的重要保障，是拓宽公民有序参与立法的重要途径。在立法的每一个阶段，只要有需要，都可以开展立法调研。

（1）调研的组织

组织调研活动要重点解决三个问题：调研主题、调研对象、调研方法。

调研主题要根据法律法规所要解决的主要问题，特别是人民群众关注的问题来确定。由于每项法律法规涉及的领域不同、调整的对象不同，立法过程存在的重点、难点、焦点问题自然也各不相同。要善于从各方利益主体普遍关注、人大代表及常委会组成人员意见比较集中的问题中确定重点，从行政许可设定、相关主体权利义务的设定等分歧较大的意见中确定难点，调研才能有的放矢。

调研对象的选取，一是必须注重对象的代表性。不同的对象代表不同的利益诉求，立法机关应当充分听取不同主体的意见，特别要重视利益相关主体的意见，将其作为重点调研对象，确保制定的法律法规有广泛的民意基础。二是必须注重对象的广泛性。为保证立法信息搜集的全面性，必须科学选取调研对象，所选取的对象既要有广泛性，又要有针对性和层次性，不仅要选取国家机关、事业单位、社会团体，还要邀请人大代表、专家学者以及社会公众参加。多角度、多层次，广泛选取调研对象，避免以偏概全，切实把握好立法调研的质量关。

（2）调研方法

①实地调研

即由立法调研人员亲自到现场对特定的对象进行直观的、局部的或者全局的一种调研方法。习近平总书记强调，要面对面、心贴心、实打实做好群众工作。立法实地调研也应遵循这一要求，组织调研人员亲自到基层一线去，到实地现场去，到特定对象中去，真正做到“接地气、通民情”，了解人民群众迫切关心的现实问题，发现问题的焦点和关键，为找到立法突破点奠定扎实基础。实地调研要“看听结合”，仔细观察现象，认真倾听意见，获取立法的第一手资料。实地调研的特点一是与调研对象面对面，直接了解当事人最真实的利益诉求和意见建议；二是问题点对点，直接与调研对象解剖、分析问题，找出解决问题的办法。

实地调研通常还会有针对性地召开立法座谈会，有效听取各方面意见，这是各级立法机关最常运用的调研方法。召开立法座谈会应注意以下问题：（1）事先确定选取参加座谈会的人员范围，向参加人员发放座谈提纲，主要是明确调研所想要了解的具体问题和情况进而实现召开座谈会的既定预期。一般来说，在审议前的调研和一审后的调研，会就整部法案草案及几个大的方面问题进行调研。在二审后的调研，会就草案中几个难点、重点问题，进行专题调研。（2）要及时准确向参会人员告知座谈会的时间、地点、议程，对外地参会人员，安排好交通补贴和食宿，保证参会人员的积极性。（3）搭建平等的对话平台，创造和谐的对话氛围，增设讨论环节，对重点、难点问题展开深入研究，对有关问题了解透彻，对相关建议理解透彻，同时也使得各种意见、不同矛盾冲突得以充分展现，并争取达到思想统一。

②网络调研

即利用互联网作为信息传递工具，进行意见征询、资料收集、分析研判等一系列立法调研活动。在全国人大立法层面，网络调研主要运用于公开征求社会公众意见。在地方立法层面，网络调研的探索比较丰富，运用的方式比较多样，在法规立项、重大问题听证、草案征求意见等多个环节运用。就其方法来看，主要有电子邮件调研、网络站点调研、网络会议调研、在线询问调研等。网络调研既注重以传统的调研理论设计为依据，又注入现代互联网通讯技术的新鲜血液；既具有传统调研的共性，又具有网络时代的特性（信息搜集的广泛性、及时性、共享性；调研程序的便捷性；调研成本的经济性）。

如全国人大常委会法工委在2015年修改立法法时，曾向全体全国人大代表的代表专用电子邮箱发送电子邮件征求草案意见。再如广东省人大常委会2015年在南方网就《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案修改二次审议稿）》进行网络听证。同年，在《广东省电梯使用安全条例》的制定过程中，也采取了网络调研与传统调研相结合的方法。广东省的具体做法为：（1）由立法机关组织多次实地考察及召开座谈会、论证会；（2）组织利益相关方进行电视辩论，实行同步网络直播；（3）通过召开网络会议、电子邮件调研等广泛听取公众意见。

③问卷调研

即以书面形式按顺序事先设计好的问题清单，向调研对象了解情况和建议的调研方法。采用这一方法时，关键是设计出与调研目的相匹配的问卷。

问卷的设计需要遵循以下基本原则：（1）涉及内容要与立法调研目的相吻合；（2）根据不同的主体分层次设计问题；（3）讲究问卷的格式，注意问题间的转接和排列顺序；（4）注重简明扼要，一目了然，便于操作和统计。确定问卷发放对象时，要充分考虑哪些部门、企业、居民代表是符合调研目的的对象，才能有针对性地设计问卷。

问卷的结构主要由标题、说明、主体、编码号、致谢语和调查实施情况记录六个部分组成。标题表明调研的主题。说明用于解释问卷调查的目的和意义，以及填写注意事项，必须同时署明调研单位名称和调研日期。主体则是问卷主体的具体化，是问卷的核心部分。编码号不是必须的，但如果涉大规模且要运用计算机统计分析的调查，则需要编码号。致谢语为表示对调查对象的真诚谢意。实施情况记录则体现问卷的正式性。

④委托调研

即立法机关将立法调研项目通过特定形式委托给具备条件的下级立法机关或者第三方机构独立开展调研活动。其中，向下级立法机关委托调研，相对简单，因为都是立法机关，对于调研的方式、方法、程序都具有相似性，对于调研的主题和内容都具有密切的相关性，可以说下级立法机关操作起来也可算是“轻车熟路”。如2015年全国人大修改地方组织法、选举法、代表法三部法律时，全国人大常委会法工委就向湖南、广东二省人大常委会进行了委托调研，二省人大常委会进行了详细周密的调研，并提出了很好的调研报告，为修改好这三部法律发挥了重要作用。

向第三方机构委托进行立法调研，则是部分地方人大的创新之举。在实践中表现为两种形式：一是定向委托的立法调研；二是招投标的立法调研。尽管立法权是宪法赋予立法机关的一项极其重要的国家权力，具有专属性，但这并不等同于从立项调研到表决通过的所有事务性工作都必须要由立法机关独自完成。立法调研、起草、论证等环节，完全可以委托具备条件的第三方机构完成。对于个别理论性强、专业性高的立法项目，委托调研更能增强立法的科学性、逻辑性。如广东省人大常委已经在省内9所高校建立了地方立法研究评估与咨询服务基地，委托调研成为常态化的调研方法。广州市人大常委会还探索了招投标立法调研模式。委托第三方调研的优点在于，发挥中立优势，避免部门利益；发挥专业优势，弥补立法机关资源不足；发挥智库优势，拓展公民有序参与立法渠道。不足在于，受委托机构难以摆脱利益追逐、资质标准不明、工作效果不明显等。因此必须严格限制受委托调研机构的范围，不能存在利害关系，不能存在逐利心态。立法机关应当严格履行跟进审查职责，明晰权利义务和责任，明确调研程序，规范调研操作。

⑤其他调研

一般来说，调研在基层，上级立法机关调研，一般会向调研地人大常委会发函，请予协助安排。但近年来，全国人大常委会法工委作了一些调研创新。如2013年修改旅游法时，全国人大常委会法工委采取了“体验式”调研的方法，即由几名工作人员以普通游客的身份参加旅行团，通过亲自体验，切实了解参团过程中存在的问题。再如在修改大气污染防治法过程中，全国人大常委会法工委还直接到北京周边一些秸秆焚烧现场，详细了解有关情况。这些实地调研，都是没有通过相关职能部门或者下级人大的安排，直接进行的，所获取的信息资料更为真实。