第一节　研究问题

危机管理和风险治理的概念已为学术界和实务界广泛接受，可是如何有效开展风险治理，促进从危机管理到风险治理的积极转变，目前无论是实务界还是学术界都在进行不懈的实践和研究，但至今依然没有定论。

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，同时也处于急剧的社会转型时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险与矛盾交织并存。近年来，危机管理和风险治理日益成为一个突出的课题。如何科学构建危机管理和风险治理体系框架，有效避免或减轻不确定的突发事件发生及其造成的后果，促使从危机管理向风险治理的转变，已日益成为我国公共管理领域和突发事件应急管理的突出理论问题和实践问题。

首先，近年来频繁爆发的各类重大突发事件、风险治理难题对以危机管理为理论基础的突发事件应对体系的建设和完善提出迫切要求。现代社会是一个复杂巨大的系统，所发生的风险和突发事件表现出系统性、复合性、后果严重性的典型特征。突发事件形成机理不确定、演变过程非常规、影响后果特别严重，难以借助常规管理方式预防和应对，对现有的危机管理体系提出了十分严峻的挑战。如2001年美国“9·11”事件，2003年的SARS危机，2004年印度洋地震海啸，2005年人禽流感，2006年美国卡特里娜飓风灾害，2008年中国南方雨雪冰冻灾害，2008年中国汶川特大地震灾害，2008年中国三鹿奶粉事件，以及2008年美国次贷危机引发的世界金融风暴等，暴露出世界各国在应对突发事件所存在的薄弱环节，同时我国近年来频繁发生的环境风险冲突事件、社会冲突事件、城市公共安全事件等也凸显现代社会对危机管理与风险治理体系完善的迫切需求。

其次，现有的危机管理理论范式和实践特征在防范突发事件发生和减轻突发事件危害方面存在一定不足，风险治理的理论范式及实践应用的重要性日益凸显。突发事件前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以应对处置。自2003年取得抗击“非典”斗争的胜利以来，我国开始推进以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）为核心内容的应急管理体系建设。这套体系在应对各种常规突发事件的过程中发挥了积极作用。但是，这套体系在应对2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震灾害等各种突发事件预防准备方面尚存在各种薄弱环节：应急准备资源稀缺、对风险的预测和认知能力不足、官僚制式应急组织结构和运行机制，风险文化意识淡漠等。因为人类很少了解新兴风险的演化规律，对于出现什么样的事件状态、出现这些状态的可能性、这些状态造成的危害程度等缺乏足够的认知，从而很难进行事先预防。因此需要构建以风险控制为核心的，更具弹性、适应性的突发事件应对体系，以食品安全领域为例，一旦发生食品安全突发事件，逝去的生命和群众的健康损失无法挽回，因此亟须加强以风险控制为核心的食品安全风险治理体系的转变和完善。

最后，现有的有关从危机管理到风险治理转变过程的研究，尤其是将风险治理理念应用于实践的理论与方法比较薄弱。目前有关应急管理的研究，主要研究突发事件发生后的应急处置过程，对应急准备、风险评估、治理机制的研究尚比较缺乏。突发事件在“基本情景”的约束条件下，因为发生发展及后果等的高度异常性或独特型、不确定性等属性往往超过承受主体和应对主体的风险认知能力和常规可控范围。目前对于从危机管理到风险治理转变过程的分析理论与方法的内容，理论界和实践部门理论研究和实践积累都比较有限。尤其是我国，开展综合性应急管理工作时间不长，相关理论研究和实际操作都比较薄弱。

总的来看，目前关于如何从危机管理向风险治理转变的这一过程的理论研究非常薄弱，尤其是缺乏最新的将我国最新实践与理论分析相结合的研究。因此，本书研究的基本问题是：我国的综合应急管理体系、食品安全监管和学校安全管理的演变历程和动因?在这个演变过程中，从理论、制度和实践层面有哪些特征?如何通过有效的方法和设计来提升我国公共风险治理能力和建构我国公共风险治理体系?

为此，本书的核心内容就是基于理论、制度和实践的分析视角，以我国的综合应急管理体系、食品安全监管和学校安全管理为分析对象，系统分析在这三个领域内从危机管理到风险治理的转变过程，包括理论发展及理念更新，法律及各项制度的制定及实施，实践上组织架构、体制机制的变革及完善等。

为什么选择综合应急体系、食品安全监管体系和学校安全管理体系三个体系作为研究对象，主要有两方面的原因：一方面是研究对象的互补性。三种体系在研究视野、发展阶段上具有互补性。我国综合应急管理体系是应对各类突发事件以及风险治理的宏观层面上的管理体系，食品安全监管体系是针对单一行业或某一行业对安全问题的管理体系，学校突发事件应急管理体系是近年来随着校园安全事件的频频爆发而在事件的推动下，“刺激—反应型”的应对方式。这三种体系演变及风险治理现状既是相互补充，又是相互借鉴的关系。另一方面是研究资料的详实性。本人在攻读博士、博士后学位和中国政法大学任教期间，先后参加和主持了闪淳昌教授、薛澜教授、马怀德教授关于我国应急管理体系建设与顶层设计、突发事件应急管理的法制保障、完善学校突发事件应急管理机制研究，中国食品安全风险治理架构研究、突发事件应急准备体系的理论与实证研究等一系列国家自然科学基金重大研究计划，国家社科基金、教育部人文社科重大攻关项目等研究工作。在这些项目的研究过程中，收集、整理、研究和分析了大量的相关资料，这为我国综合应急管理体系、食品安全监管体系、学校突发事件应急管理体系的研究提供了研究基础和真实资料获取的便利性。

正是基于以上的原因，本人选择我国综合应急管理体系、食品安全监管体系、学校突发事件应急管理体系作为本书的研究对象。通过对三个体系的演变过程的梳理和分析，来归纳提炼从危机管理到风险治理这一转变过程中我们遇到的各种理论和实践上的问题，并针对性地提出我国国家安全风险治理体系建设展望，促进以风险治理能力提升为核心的从危机管理到风险治理转变的相关政策建议，进而以风险控制为核心，将危机化解在萌芽阶段，尽可能构建更为科学有效的风险治理体系，预见未来、影响未来和降低危害。