一、最高院判例与地方政府撤销承诺函事件

2014年最高人民法院在中国银行（香港）有限公司与辽宁省政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷案的二审民事判决书中称，政府出具的协助解决的承诺函不构成法律意义上的保证。2016年下半年个别地方政府以违反《担保法》《预算法》为由，要求撤销已经出具的《承诺函》等文件。

1.最高法院关于政府出具的《承诺函》的判例

1996年2月9日，辽宁省政府向原新华银行香港分行（现已并入中银公司）出具一份《承诺函》，内容为：“我省人民政府知悉贵行同意向我驻港附属机构中辽有限公司（下称‘借款人’）提供及／或继续提供银行便利／贷款（下称‘银行便利／贷款’）：一般开出信用证额度共港币伍仟万元整；包括其项下之信托提货额度共港币伍仟万元整；我省人民政府在此承诺以下事项：1.我省人民政府同意贵行向借款人提供及／或继续提供上述的融资安排；2.我省人民政府将尽力维持借款人的存在及如常营运；3.我省人民政府将竭尽所能，确使借款人履行其在贵行所使用的银行便利／贷款的责任及义务；4.如借款人不能按贵行要求偿还就上述银行便利／贷款下产生的任何债务时，我省人民政府将协助解决借款人拖欠贵行的债务，不让贵行在经济上蒙受任何损失。”

关于辽宁省政府出具的《承诺函》是否构成我国担保法规定的保证担保问题。

一审法院（辽宁省高级人民法院）认为，《担保法》第6条规定：“本法所称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。”从《承诺函》的名称来看，不能体现出提供担保的意思表示。从《承诺函》的内容来看，“尽力维持借款人的存在及如常营运”“协助解决”“不让贵行在经济上蒙受损失”等表述并无明确的承担保证责任或者代为还款的意思表示。某律师事务所代表中银公司寄送给辽宁省政府的两份律师函亦仅要求辽宁省政府履行承诺，不让中银公司受到经济上的损失，并未要求辽宁省政府代为清偿中辽公司的债务，辽宁省政府也未作出过承担保证责任或代替中辽公司还款的意思表示。另外，根据《担保法》第8条的规定，除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的情形外，国家机关不得为保证人，故辽宁省政府亦不具备成为本案保证人的民事行为能力。可见，中银公司在向内地法院提起诉讼之前，仅要求辽宁省政府协助解决中辽公司拖欠债务问题，并未要求辽宁省政府承担保证责任或代替中辽公司还款。综上，辽宁省政府向中银公司出具的《承诺函》并不构成我国担保法规定的保证担保，中银公司与辽宁省政府之间不存在担保合同关系，辽宁省政府关于《承诺函》不是民事担保的抗辩理由成立，予以支持。中银公司关于《承诺函》构成保证担保的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

二审法院（最高人民法院）认为，《承诺函》是否构成保证担保应当依据其名称和内容确定。从本案《承诺函》的名称与内容看，辽宁省政府仅承诺“协助解决”，没有对中辽公司的债务作出代为清偿责任的意思表示，《承诺函》不符合《担保法》第6条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证。从某律师事务所代表中银公司寄送给辽宁省政府的两份《律师函》内容看，该分所或者中银公司也没有要求辽宁省政府承担代为清偿债务的责任，而是仅要求其履行承诺不让中银公司受到经济上的损失。可见，《承诺函》所涉辽宁省政府与中银公司双方对案涉债务并未达成保证担保的合意，不能在双方之间形成保证合同关系。故辽宁省政府有关《承诺函》不构成保证担保的主张符合双方当事人的真实意思表示，中银公司依据《承诺函》要求辽宁省政府承担保证责任于法无据，法院不予支持。

2.地方政府撤销已出具承诺函事件

2016年下半年，个别地方政府向其平台公司、金融机构或企业投资者发函，撤销其已经出具的《承诺函》等文件。地方政府撤销承诺函的主要理由有以下几个方面：一是《担保法》规定的“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”；二是根据《预算法》第35条第4款，“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”；三是根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中关于规范地方政府债务管理的相关精神。对于撤销的形式，有的地方政府要求被告知单位交还《承诺函》等原件，有的地方政府直接在文件中声明已经出具的《承诺函》作废，甚至有的政府还在文件中强调《承诺函》涉及的债务由平台公司用其经营所得进行偿还。