一、人民调解
人民调解为医患纠纷“三调解一保险”解决机制的核心，各地根据自己的实际情况形成了一些典型的地方模式，如上海模式、北京模式、广东模式、南平模式等，这些已经是目前主流认可并推崇的医患纠纷调解模式。[1]与院内调解相比，医患纠纷人民调解目前拥有更多的优势：更名正言顺的中立地位、更多的政府支持及大调解的动员能力。在政策支持方面，2010年1月司法部、卫生部、保监会联合制定了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》[2]；2011年5月司法部专门颁布了《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》[3]；2013年年底，国家卫计委出台了《关于维护医疗秩序打击涉医违法犯罪专项行动方案》[4]；2014年10月司法部又颁布了《关于进一步加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》。[5]在这些规范性文件中，医患纠纷人民调解工作的主要地位被强调。据司法部的数据显示，截至2018年9月，全国已建立医调委3 565个、医疗纠纷人民调解工作室2 885个，有医疗纠纷调解员2万多人，专职调解员5 137人。自2010年以来，全国共调解医疗纠纷54．8万件，其中2018年上半年调解3．3万件，每年超过60%的医疗纠纷采用人民调解方式，调解成功率在85%以上。[6]《条例》的颁布，对医患纠纷人民调解的支持更是从政策上升为法规。《条例》第32条第1款规定：“设立医疗纠纷人民调解委员会，应当遵守《中华人民共和国人民调解法》的规定，并符合本地区实际需要。医疗纠纷人民调解委员会应当自设立之日起30个工作日内向所在地县级以上地方人民政府司法行政部门备案。”由此可见，人民调解作为医患纠纷解决主要机制的地位已经确立。
在医患纠纷调解体系中，人民调解是较特殊的一部分。在其他国家例如美国，医患纠纷调解有法院附设调解及专门商业调解组织提供的调解服务[7]，也有医院内部建立的各种调解项目[8]，但没有类似我国这种以群众性基层调解组织提供免费服务为主的人民调解制度。根据目前的发展状况，我国医患纠纷人民调解制度在总体上具有以下特点。
（一）政府主导
各地医患纠纷人民调解委员会的建设能够顺利推进，源自政府的大力推动。人民调解本是群众性组织自发产生的纠纷解决方式，与公力救济分属不同领域。但目前的人民调解如果没有政府的宣传重视、人员经费的支持及统筹安排，作为一种社会型救济方式的医患纠纷人民调解，难以如此迅速在患者和医疗服务机构中推行，并在一定程度上得到信任。
不但医患纠纷人民调解委员会的发展如此，无独有偶，其他众多专业性、行业性的人民调解委员会也主要都是由相关主管部门帮助建立的。例如，深圳市首家建筑行业人民调解委员会的成立，就是以深圳市龙岗区住房和建设局为主导的，成员则涵盖了龙岗区住房和建设局、司法局、人力资源局、建筑行业工会、律师事务所等相关部门人员及法律顾问。[9]这种现象既说明政府对人民调解组织解纷能力的期待和重视，人民调解正在成为重要的纠纷解决渠道，也说明人民调解制度的“自我供血”发展能力还不足，离不开政府的襄助。例如，福建南平市医患纠纷人民调解委员会在发展过程中，动员了很多的医学、法学专家加入专家库参与医患纠纷人民调解，为快速高效解决医患纠纷奠定了必要的基础。[10]除了政府，没有其他机构或者组织有这样的动员能力。与之类似，在上海市医患纠纷人民调解模式建构过程中，成立了专家咨询委员会，其成员都是各大医院的专家、知名教授，如果没有市卫生局、司法局的大力宣传和组织，只靠人民调解组织肯定无法完成动员任务。[11]
政府对医患纠纷人民调解的大力支持，还体现在经费方面。无论是上海、北京，还是南平，都是由政府出钱、出编制、提供办公场所等。以南平为例，自建构医患纠纷人民调解机制以来，市政府拨付专项经费近1 000万元，划拨专门办公场所，配备应急车辆，解决专项编制和职数，先后从调解一线提任处级干部5名。[12]
（二）综合治理
当下医患纠纷发生的根源在于社会结构性矛盾，医药卫生体制改革带来的资源分配不均是主要原因，而非仅仅是医疗机构与患者之间的冲突造成的。要解决这样的矛盾，运用具有衡平功能的调解应该更有利于社会稳定和社会公正。[13]各地医患纠纷人民调解机制在发展过程中，为彻底解决问题，运用了综合治理的思路，把公安、保险等机构拉入医患纠纷人民调解体系中。
有研究指出，“综合治理是中国共产党的传统政治资源，在法治背景下，这一政策无疑是特定政治意识形态与实用主义或现实主义立场相结合的产物，将现代国家主义和法律工具主义与中国政治传统的民本主义加以统合，在注重政治体制与社会稳定的前提下，关注民众反响和社会舆论以及纠纷解决的社会效果。综合治理不是一种由宪法和法律确立的国家制度，却可以调动现有的公共资源和国家权力，从纠纷解决和社会治理的实际需要着眼，把传统的执政方式与现代法律意识形态融合，力求克服转型危机，优先解决社会治安和各种社会矛盾”[14]。
例如，北京市建立了医患纠纷人民调解工作联动机制，强调由公安机关加强对发生医患纠纷的单位及其周边地区的治安管理，维护正常的诊疗秩序[15]；对于殴打、威胁、辱骂医务人员或停尸闹事等扰乱正常诊疗秩序的行为，由公安机关坚决给予打击。而上海市司法局成立了市医患纠纷人民调解工作办公室（简称“市医调办”），领导重视、舆论支持、政策配套则是其调解工作的主要优势。医院普遍担心在实际操作过程中，如果患方不配合，不愿意到医调委解决纠纷，仍滞留在医院该如何处理。此时，公安机关的支持就显得非常必要。对严重扰乱医疗秩序的患者和家属采取必要措施，引导医患纠纷和平解决，是公安机关对人民调解工作最大的支持。[16]此外，在南平市则由公安机关下发《全市公安机关开展维护正常医疗秩序治安专项整治实施方案》《关于维护医疗场所治安秩序的工作预案》，人民法院还在南平市医患纠纷调处中心建立了巡回法庭。[17]综上可以看出，把所有与纠纷解决有关的机构整合在一起来解决医患纠纷，为人民调解最终达成协议保驾护航，这些都沿袭了综合治理的工作思路。
（三）主动启动
《民事诉讼法》第122条规定，“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”。这是对诉前调解的鼓励，但是也很明确地表达了应该尊重当事人的意思自由。与诉讼法的规定略有不同的是，《人民调解法》第17条规定：“当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。……”该规定体现的是人民调解员有权主动开启调解程序，无论当事人是否主动自愿。除了《人民调解法》的这条规定，《条例》第31条第3款也提出“医疗纠纷人民调解委员会获悉医疗机构内发生重大医疗纠纷，可以主动开展工作，引导医患双方申请调解”，因而也明确了可以主动引导调解。
调解本应是当事人基于合意解决他们之间纠纷的过程，是当事人的自愿选择。当人民调解员主动上门推介调解时，调解的目的不仅仅是解决纠纷，还包括预防纠纷，预防小的纠纷转化成大的纠纷，发展成“医闹”事件甚至刑事案件。这种主动调解的制度安排，既体现了社会治理的主动性，也表明社会对维护良好诊疗秩序的需求。如果患方目的是通过非理性的方式获得不应有的赔偿，那么启动调解对于医院来说，是一种缓和，也是一种强制。此时医院需要运用现有法律手段将破坏秩序的患方引导到正常的纠纷解决途径上，以保障正常的医疗秩序；而是否同意参与调解解决纠纷，则应该属于他们自决的范围。
医患纠纷调解的主动性，源于人民调解法对主动调解的规定，虽然异于人们对调解的理解，但与调解的自愿原则本质上并不存在冲突，是内在地体现自愿原则与调解优先原则的结合，鼓励医患双方首先选择调解。从我国的具体情况出发，医患纠纷人民调解的主动性主要是基于国家对社会治理的需要，人们迫切需要一种有效的迅速解决医患纠纷的机制。为回应这种需要，政府大力发展调解，同时也要求公众积极参与。在公众对这种纠纷解决的机制认识足够深刻之前，通过主动介入的方式要求当事人选择调解，还带有预防纠纷和社会治理功能方面的意义。
（四）司法确认
2012年修正后的民事诉讼法特别程序新增“确认调解协议案件”，当事人可以向人民法院申请对人民调解组织调解后达成的调解协议进行司法确认，赋予该协议强制执行力。从目前相关立法来看，只能对人民调解组织调解达成的协议申请司法确认，对其他民间调解机构、商事调解组织调解达成的协议申请司法确认尚缺乏明确的法律依据。《条例》第39条第2款规定，“达成调解协议的，医疗纠纷人民调解委员会应当告知医患双方可以依法向人民法院申请司法确认”。但关于对医患双方通过行政调解达成的协议书是否可以申请司法确认，《条例》第41条则没有明确作出回答。
注释
[1]对这些模式的简单介绍可参见邵华．医患纠纷调解的正义之路．湘潭：湘潭大学出版社，2016．
[2]《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》司发通〔2010〕5号．［2018-08-30］．http：／／www．nhfpc．gov．cn／mohbgt／s10696／201001／45726．shtml．
[3]《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》司发通〔2011〕93号。
[4]该方案部署要求“加强医疗纠纷人民调解组织队伍建设。各级司法行政机关会同卫生计生等部门，积极拓展医疗纠纷人民调解组织覆盖面，完善人民调解组织网络，力争2014年年底覆盖75%的县级行政区域”。
[5]《关于进一步加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》司发通〔2014〕109号。
[6]申少铁．全国超六成医疗纠纷采用人民调解调解成功率达85%．人民日报，2019-02-15 （19）．
[7]密歇根州的医疗损害调解项目，就是在密歇根州最高法院的支持下建立的。Walter Orlando Simmons，An Economic Analysis of Mandatory Mediation and the Disposition of Medical Malpractice Claims，6 J．Legal Econ．，p．41，1996．
[8]例如，莱克星敦复员军人医院设立的调解项目。Gabriel H．Teninbaum，How Medical A-pology Programs Harm Patients，15 Chapman Law Review，p．307，2011．
[9]全市首家建筑行业人民调解委员会在龙岗成立．［2018-08-30］．http：／／www．lg．gov．cn／art／2014／11／14／art＿3653＿221554．html．
[10]陈旻．医患纠纷的“南平解法”．福建日报，2017-01-16．
[11]上海市司法局关于聘任上海市医患纠纷人民调解专家咨询委员会成员的通知（沪司发基层〔2011〕12号）．
[12]南平市创新医患纠纷第三方调解机制．［2018-08-30］．http：／／leaders．people．com．cn／n／2015／0724／c395832-27357112．html．
[13]邵华．医患纠纷调解：通过衡平实现正义．中南大学学报（人文社科版），2016（1）．
[14]范愉．纠纷解决的理论与实践．北京：清华大学出版社，2007：302．
[15]北京市司法局、卫生局、财政局、公安局、高级人民法院、保监局联合下发了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》（京司发〔2010〕35号）。
[16]上海颁布新规：政府将为医患纠纷调解“埋单”．［2018-08-30］．http：／／www．chinanews．com／df／2014／02-20／5862417．shtml．
[17]南平市创新医患纠纷第三方调解机制．［2018-08-30］．http：／／leaders．people．com．cn／n／2015／0724／c395832-27357112．html．