三、唐宋时期食盐经营管理制度演变

唐初，实行自由贩卖，不收盐税。安史之乱（公元755—763年），为军需计改征税官卖。肃宗乾元元年（公元758年）第五琦任盐铁使，遂立盐法。这一时期主要是由政府在各产盐区设立“盐院”，负责盐的生产、收购和运销，统制全部盐源和盐的销售，史称“民制、官收，官运、官销”⁽⁹⁾。为解“府库空虚用度不足”之急，朝廷指令各产地盐院“尽榷天下盐，加时价百钱出之，为钱一百一十”，以充盈府库。但由于政府盐务机构庞大、开支惊人、官场腐败、办事效率低，加价出售，越来越不能体现财政收入的增长，而且盐价的失控反而减少了盐的销量，人民怨声载道。

刘晏（公元715—780年）在宝应元年（公元762年）为两淮盐区转运使，在继承前任盐法的基础上，进行了大胆的治理、改革和整顿，在两淮创行“榷盐法”，推行“平准法”，改变当时的财政紊乱状况。刘晏在两淮创行的“榷盐法”，就是把“官运官销”改为“商运商销”，把盐税加入盐价之中，就场销售给商贩。只要缴价之后放令出场，任其所之，无论何人均可在盐铁使管辖地区以内就场销售给自由贸易，因而又称作“就场专卖制”⁽¹⁰⁾。通过刘晏的改革，“天下之赋，盐利居半⁽¹¹⁾，宫闱服饰，军饷百官俸禄，皆仰给焉。”刘晏的“就场专卖制”核心是由官府掌控食盐的批发环节，而生产和销售采取民营的模式。为了调动盐商的活力，刘晏对盐商实行了扶植与保护政策，通过简化对盐商的税收、可纳绢代钱购盐、修治河道活跃城乡经济、取消商人户税加二等征收的规定、放开盐价由盐商根据市场情况灵活掌握等措施，刺激盐商对榷盐制度的推进。⁽¹²⁾

为确保“就场专卖制”施行，刘晏于各地列置巡院⁽¹³⁾缉捕私盐，先后在两淮销区的扬州、白沙等交通要道设十三巡院以缉私盐。为防止商人唯利是图抬高盐价，创立常平盐制度，由官府调运部分食盐到边远荒僻地区储存，设置盐仓，常年储备食盐100万余石，以备必要之时开仓平价供应市场，保证民食。⁽¹⁴⁾

安史之乱后，唐王朝能够继续存在一个半世纪，与榷盐制的推行有直接的关系。榷盐是唐王朝赖以存在的、重要的经济支柱之一。⁽¹⁵⁾刘晏的经营理念实现了盐法的重大转折，从完全国营排挤私人资本到官商合营，适当留利于民，为后世的盐法奠定了基础。刘晏“就场专卖制”的创立，标志着中国古代盐政制度的成熟。唐以后历代中央政府的盐政制度，大抵只是在刘晏旧制的基础上，加以适当变通而已。⁽¹⁶⁾

宋初的盐策依旧实行官运官卖，宋太宗时一改旧制，政策时有变动。宋太宗在位21年，淮盐政策的变更竟多达6次，主要是实行官卖榷禁制度，商人不许染指盐利，禁绝自由贸易。这种官卖体制，严重地干扰了官盐的运销，刺激了私盐的兴炽。直到宋中叶以后，政府的统治者们才吸取官卖榷禁政策的教训，逐步实行以通商为主、官卖为辅的开放性的政策。⁽¹⁷⁾

对宋代盐政非常有影响的是范祥和蔡京。范祥因1044年提出发展盐钞制度而著名。之前，政府要求商人漕运粮秣至北部地区支持边境军队，商人得到交换的凭证（钞引）作为回报，凭此证能在中央政府机构兑换现金、茶叶、香抖、象牙、盐，当时政府经营着陕西盐池，盐产品极其丰富。然而，商人通过提高漕运给边境军队供应品的价格，或者提高作为交换上缴给政府的商品的价格弄虚作假。为此，范祥创立了盐钞制度，听任商人贩运陕西盐，只需向中央政府付现金就能得到盐钞，而不必先漕运供应品到边境。到蔡京时开始把所有宋盐管理合成一体置于中央政府之下，将盐钞制度扩大至整个国家。同时，他加快发行新钞，作为从商人身上榨取附加钱的手段，商人不得不按一种不利的折扣兑换他们的旧钞。蔡京的政策和操纵手段慷慨地为国家和帝国的官员分配盈利⁽¹⁸⁾。蔡京的盐钞制度前后反复两三次，每次推行在细节上或有修补，其基本精神则是利用盐钞的反复变异不断吸引和敛聚商人的货币财富。⁽¹⁹⁾

由于官府牢牢把持盐业的生产与流通，控制着“利源”，盐利成为宋朝财政收入中的重要组成部分。盐利从北宋太宗时的100%递增至140%、300%，至宋徽宗时高达1060%。南宋疆土虽然削小，也高达906%，略低于宋徽宗、宋神宗两朝，较其他诸朝为高。“宋真宗天禧末货币总收入为2650余万贯，盐利350余万贯，占总数13.2%；宋仁宗时总收入3900万贯，盐利715万贯，占18.3%；宋高宗绍兴末年总收入为3540余万贯，盐利1930余万，占54.2%，宋孝宗淳熙末总收入为4530余万，盐利2196万，占48.4%，南宋盐利占国家财政收入48.4%～54.2%，这是宋代财政结构一个明显的重要的变化。”⁽²⁰⁾