四、元明清、民国时期食盐经营管理制度演变

元代形成了南北统一的盐引制度，盐引是元代食盐管制的核心票证，无论商贩还是官运都遵守“引盐不相离”的原则。由于有价值稳定的商品盐作为支撑，盐引也被元朝政府用于物资采购、赏赐、站户救济等各种财政支出，由票证又衍生出了支付手段的功能。元代的盐引制度代表了北宋以来食盐“官控商销”发展的一个高峰，不仅覆盖范围空前，而且盐利高度向中央集中。元代的盐引制度、官僚的行政实践以及元代盐商的活动构成了明初国家食盐运销体制逐渐成形的母体。⁽²¹⁾

明代只是把元代盐法经过一定改造之后，以国家制度的形式正式确立了下来。明代的盐法是在国家专卖制度下组织的灶户制度，以特定的人户世袭制盐，官府支给工本与生产工具，免除杂役。灶户生产的盐包括以课盐的形式交给官府的“正盐”和正盐生产以外的剩余劳动所生产的“余盐”。明初的专卖制度，原则上国家把灶户生产的盐全部由政府收购，然后通过户口食盐法运到各州县按口派卖，或通过开中法由商人输送粮草等供应边镇军饷，政府给以盐引，派场支盐，自行运销指定地点。⁽²²⁾

明代盐业官专卖表现在对盐业的生产、销售的严格控制、管理上，明代主要产盐场地都设置了盐业管理机构，管理该地区盐业的产、供、销。为行官盐，明政府颁布一系列法令，严禁私盐的存在。同时，还对权贵势要及商人中盐有严格规定。但是，“盖法虽严而用法自有权也”，明政府一系列旨在保证盐业官专卖制的规定却为余盐所侵蚀。由于政府对灶户的待遇一再降低，使灶户甘冒违法风险而将余盐私卖给商人。余盐就成为私盐之来源，挤占了正盐的销售市场，使正盐滞销，也使盐场的产量受到影响，开中领到盐引的商人，久候难以支到场盐，造成正引的壅积。⁽²³⁾

万历年间，商盐壅积的现象更加严重。万历四十四年，袁世振提出了《疏理十议》，全面进行盐政的改革。袁世振的改革方案称为“纲法”，实际上是一种商人专卖制度，凡纲册上有名的盐商，均可以世世代代垄断盐利，无名者不得加入充当盐商。纲法在疏积引以行正引方面的成效是很卓著的，“万历末年，有袁世振者纲法，行之半年，新旧之盐引滞疏，而课之解太仓者，几倍于曩时”。⁽²⁴⁾

盐利是国家重要的财源，清政府对盐政也特别关心。清初主管盐务的是巡盐御史或盐运司。从康熙中期开始，专门设立盐政的职务，在长芦、两淮颁布了责任盐政，由部院官兼管，或者由都察院上奏派人主管盐务。福建、甘肃、四川、两广则由总督兼任；两浙、云南、贵州、河东由巡抚管理。可是由于两淮盐政管理的地盘很大，权限却较小，因而不能将盐务处理得非常得体。在道光十年陶澎出任两江总督的同时，改由两江总督兼任两淮盐政，各省督抚此后都具有管理盐政的头衔。宣统元年在中央设置督办盐政处，其官职为督办盐政大臣，一切盐务都由其管理。后来盐政处改为盐政院，统一管理一切盐政事宜。⁽²⁵⁾

清代主要的盐场有辽东、长芦、山东、两淮、两浙、福建、两广、四川、云南、河东等地方，但对清朝财政起最主要作用的是两淮盐，清代盐政中的许多问题也是以两淮盐为中心。从嘉庆到道光初，盐商的没落较明显。此外，自明代以后淮南纲纪紊乱，没有章法，官盐滞销，私盐盛行，盐的收入大大减少。清代道光年间（公元1821—1850年），淮北地区曾进行了以两江总督陶澎为首的盐法制度改革，即所谓的票法。陶澎根据淮北盐政改革中的成就而在淮南以及全国推行其改革的措施，取得了极为显著的经济效果，松动了淮北地区一蹶不振的盐业经济。在淮北试行票法对淮南盐政以及全国盐政改革都有重大影响。⁽²⁶⁾

清代盐商只能在规定的销盐区域内贩卖盐，即便有余量而适遇邻州县的盐又告缺，将没有获得许可的盐越界贩卖也是绝对禁止的。清代的销盐地区基本上是按照宋代的规定划分的，销盐地区是国家为了统管盐的贩卖而建立的制度，根据各盐场的产量、销盐地区内的人口、地貌、运盐路线的难易，以及当时的社会背景等诸多情况来决定的，以配给人民足够的食盐，解决无盐可食之优。而且，更重要的是划分销盐地区可确保盐利，稽察私盐。⁽²⁷⁾

清末，盐税成为政府最重要的收入来源。甲午、庚子战败后，巨额赔债款等使清政府财政日益困窘，不断加征盐税。盐税越重，盐价越高，致使“私盐日炽”。因贩私盐获利甚丰，出现许多铤而走险、武装贩私的“盐袅”。盐商贿赂盐官，利用场产管理，放盐及加耗加斤等环节的漏洞来偷税的现象也司空见惯，清末税法日益败坏。⁽²⁸⁾

民国初期，时任南京临时政府实业部长及两淮盐政总理的张謇根据自由贸易宗旨，对盐的产、运、销、税等进行了详细的规划，但是由于损害封建专商及盐务官吏胥役们的既得利益，改革很快失败。1913年，北洋政府与五国银行团签订了善后借款合同，借款以全部盐税收入作为担保，为使本息能如期偿付，须以外国人直接监督管理盐税的稽征和用项，在外国人的协助下对盐务行政实行改革。改革派官员与洋会办丁恩由此担任中国盐务稽核总所会办兼盐务署顾问推行改革，丁恩不赞成中国改革者们的官专卖办法，主张采用西方资本主义的盐税制度。⁽²⁹⁾这在客观上适应了中国社会经济发展的需要，成为中国盐务近代化的开端，因而其有一定的进步意义。⁽³⁰⁾

民国20年代、30年代乃至抗战胜利后的40年代末，都先后出现过关于盐务改革的论争，实质上是民初盐务思想论争的继续和深入，民初所揭示的“就场征税、自由贸易”模式，始终是民国改革者们努力实践的目标。1946年国民政府颁布的《盐政纲领》，其根本原则便是“民制、民运、民销”，由政府管理，调节供求，恢复就场征税制。⁽³¹⁾