第二章　食盐专营体制及运营中存在的问题分析

第一节　政企不分导致经营行为不规范

盐业行业的上游是制盐企业，负责工业用盐、食用盐、小工业盐的采制和生产。工业用盐由市场决定价格和销量。制盐企业生产的食用盐、小工业盐销售给盐业公司。盐业公司负责食盐的加碘，各类食盐和小工业盐的运输、分装和销售。盐业行业的下游是消费者和两碱工业盐以外的用盐企业，包括调味品加工企业、小工业盐用盐企业等。我国大部分地区的盐政管理和经营队伍是一套机构两块牌子，各地盐务局是盐业管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的上级主管，同时又是盐产品的经营者。各级盐业公司承担着保证碘盐供应的政治任务，同时又承担着资产保值增值、实现利润的经济责任，还承担着市场监管的行政职责，角色定位不清晰，容易出现利用政治或行政职能为经济职能服务的倾向，也容易导致专营范围扩大化。

如有的盐业公司借加强食盐市场管理之名，扩大专营范围。从纵向上，一些盐业公司凭借专营权力，兼并制盐企业，实际上将垄断向生产环节延伸，影响了食盐计划和执行的公正性。从横向上，盐业公司借助食盐专营控制其他用途盐的流通和市场化。甚至为强化对“小工业用盐”的“严格管理”，很多地方的盐业公司不但专营了漂染、制革、制冰冷藏等其他工业用盐，还将专营扩大化，对海水晶、海水素、足浴盐、沐浴盐等品种盐也实行变相专营。即使是已经放开了两碱工业盐，为防止冲击食盐市场，向盐业公司（盐务局）适当备案、定点监控等管理手段也是必要的，但一些地方却在这些环节收取了许多不合理的管理费用。

目前，食盐经营企业政企分开的呼声较高，政企分开也确实是食盐经营企业建立现代企业制度的基本要求，但从实践上看，在实施过程中，还需要精心设计，积极稳妥。因为政企分开后，意味着原来由盐业公司承担的监管职能划归到政府职能部门，由此产生了新的问题：

一是费用承担。即由过去的盐业公司承担的监管人员的工资及办公费用，转由政府承担，需要政府有足够的承担能力。

二是监管的分散化。政府的不同管理部门承担各自的职责，如食药监管部门依法行使食盐安全管理的综合监督职责，卫生部门组织制定食盐卫生健康安全标准，工商部门承担食盐流通环节的质量安全和商标广告的监管责任，质检部门负责食盐的生产加工环节的质量安全监管工作等。这种分段多头式管理模式，很容易产生部门之间相互推诿扯皮，管理风险较高。如果把食盐管制职能分割给以上这些管理部门，可能会出现假冒伪劣食盐泛滥，影响科学补碘目标的实现。

三是一些省市的实践并没有取得理想的效果。如1994年初，广东省政府机构改革，撤销了省盐务局，但是盐业行政管理和盐政执法职能划给哪个部门承接没有明确，以至盐业行政管理、市场管理和盐政执法工作出现真空状态。2004年2月，将盐业管理职能正式划入省经贸委，由于职能不配套，机构不落实，人少甚至没有人管市场，私盐、工业盐和假冒伪劣食盐冲击食盐市场，结果使广东碘盐覆盖率不断下降，广东省在2007年7月又重新实行政企合一的盐业管理体制。据卫生部通报，截至2010年，青海、西藏和新疆三个省（自治区）尚未完全达标。而其中的青海省一直采用政企分开的管制模式。因此，有人主张实施政企适当分离，撤销盐业公司内部的盐政执法机构，将其职能划入工商部门，由工商部门向盐业公司派驻执法人员，实现体制上政企分离、运行机制上密切配合。⁽¹⁾