第二节　我国行业管理体制改革的经验教训

一、其他行业管理体制改革的经验教训

1. 发挥政府的主导作用

从我国电力、电信、烟草、煤炭与乳品行业的管理体制改革看，无论是市场纵向一体化结构的拆分或融合，还是市场横向一体化结构的重组；无论是行业分配计划的取消，还是行业产品定价的逐步放开或管制加强，政府都发挥着重要的主导性作用。特别是在电力、电信等行业政企分开、市场竞争主体的形成过程中，甚至体现了政府的强制性作用。乳业改革也通过政府一系列条例、标准的出台和颁布为乳业发展提供了保障。

以我国电力行业改革为例，改革前我国的电力体制主要体现为“政企合一、国家垄断”的高度垄断与集中的管理模式。其改革发展路径可分为三个阶段：第一阶段是“集资办电，政企合一”阶段（1985—1996年）；第二阶段是“政企分开，省为实体阶段”（1997—2002年）；第三阶段是“厂网分开，竞价上网”阶段（2002年之后）。1985年，国家放开了发电侧的投资权，改变市场准入规则。从组建能源部对电力行业的监管到组建电力工业部对电力行业实施垂直一体化的管理，反映出了行政垄断和经济垄断的双重特征。1997年开始实施改革的重点是政企分开，将政府行政职能和企业经营职能分开，改变政企合一的问题。撤销电力工业部，其经营职能由新成立的国家电力公司接管，行政职能则划归国家经济贸易委员会，国家电力公司进行了公司股份制改组。初步形成国家经济贸易委员会、国家计划委员会等部门行使政府管电职能，国家电力公司等电力企业自主经营，中国电力企业联合会等行业协会自律服务的体制框架。2002年开始的进一步改革，打破了国家电力公司的垂直垄断，国家电力公司被拆分为2家电网公司、5家发电集团、4家辅业公司，原国电公司相关的资产划归相应的新成立的公司。2003年6月，东北、华东开始开展区域电力市场试点，对售电环节进行网上竞价。

同样，我国政府在电信行业改革过程中，也体现了主导作用，见表3-1。

表3-1　政府在电信产业改革中的作用

食盐与电力、电信、煤炭等产品都属于与居民消费和国家安全息息相关的战略性资源产品，我国食盐管理体制改革也离不开政府的主导作用。

2. 稳步推进管理体制改革

烟草、电力、电信行业管理体制改革都实行了稳步推进的方式，不仅有助于保障社会稳定，而且有助于培育成熟的市场经营主体，避免了行业出现“一放就乱、一管就死”的局面。而物资行业管理体制改革步伐过大，导致大批企业倒闭破产，员工失业，给社会带来安全隐患。

以物资行业管理体制改革为例，1980年全国物资局长会议提出“物资经营单位要在思想上、制度上和工作上从分配调拨型向企业化经营转变”。同年，物资企业实行利润留成。1981年，国家物资总局所属金属、第一机电、第二机电、木材、回收、储运、化建、生资、集装箱等公司开始企业化经营，财务独立核算，利润分成。1985年起，地方物资部门开始对企业简政放权，逐步做到政企分离。1988年，国家物资总局政企合一的各专业公司从行政序列分离出去，成为自主经营、自负盈亏的经济实体。1993年，全面落实物资企业的经营决策权、进出口经营权、定价权、人事劳动用工权、分配权等14项自主权，把物资企业进一步推向市场。

随着改革的不断深入，一些问题逐渐暴露出来。片面强调“放开”“搞活”，而忽视甚至排斥管理，导致了流通领域的失控和混乱。在开放生产资料市场的同时，忽视市场规则、市场秩序的建立。在发展生产资料市场的进程中，忽视了社会化大工业生产需求的特点，过分关注市场主体的经济利益关系，对市场组织生产应发挥的作用，市场功能的培育没有引起足够的注意。已经形成的市场大都是小批量、商流和物流合一的小规模现货市场，远远不能满足大中型企业的需要，难以解决它们的产需衔接问题。失控和混乱迫使国家不得不花费时间和代价进行治理整顿，不得不再度使用改革中已经放松的行政干预，强调多一点计划、多一点集中。⁽¹⁷⁾

因而，我国食盐管理体制改革应采取稳步推进的方式，逐步培育成熟的食盐市场经营主体。

3. 实行集团化运作

2002年，根据《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号），我国电力体制改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。改革的主要任务包括：实施厂网分开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制定发电排放的环保折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。

《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号）明确规定，重组国家电力公司管理的发电资产，按照建立现代企业制度要求组建若干个独立的发电企业。重组电网资产，设立国家电网公司。对现在国家电力公司系统所拥有的辅助性业务单位和“三产”、多种经营企业进行调整重组。在厂网分开的重组完成以后，允许发电和电网企业通过资本市场上市融资，进一步实施股份制改造。

在《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号）确定的改革框架下，我国形成了2家电网公司、5家发电集团、4家辅业公司构成的集团式电力市场体系，如图3-1所示。

图3-1　我国集团式电力市场体系

其中，发电部门由原国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司构成，分别是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司。

输配电部门由原国家电力公司管理的电网资产重组后成立了两家电网公司，分别是中国国家电网公司和南方电网有限责任公司。国家电网公司下设华北、东北、华东、华中和西北5个区域电网有限责任公司或股份有限公司，并代管西藏电力公司。国家电网公司主要负责各区域电网之间的电力交易、调度，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程：区域电网公司负责经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度。区域内的省级电力公司改组为区域电网公司的分公司或子公司。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。电网环节基本形成了南北两家国家级电网垄断经营的局面。

类似地，电信行业形成了中国移动、中国联通与中国电信三足鼎立的格局。通过统一的战略发展规划和集团化运作，提升了经营主体竞争力。为此，我国食盐行业亟须大型盐业集团的培育发展，通过行政化干预和市场化手段推动现有食盐产销企业联合重组，尽快形成8～10家跨区域经营的产销一体化集团型食盐企业。