二、少年违法的政府应对

即使在未成年人被视为父母私有财产的年代，国家对少年犯罪同样要干预，只不过是基于秩序的需要而限于给予刑罚的惩罚。与此不同，在“国家亲权”观念影响下，国家不仅扩大了干预范围，即不再局限于犯罪，而是罪错，而且干预主要是基于对少年的教育挽救。因此，世界上大多数国家都建立了少年罪错的司法、行政干预体制。我国的少年司法起步晚，发展虽快，但仍严重滞后。我国少年违法的政府应对相对于少年司法发展缓慢，更是难以适应教育挽救违法少年的现实需要。

（一）政府应对的措施

我国存在着违法与犯罪的严格界分，所以处理违法与犯罪不仅依据的法律不同，而且遵循的程序也不一样。如果说我国处理少年犯罪已经形成了“小成人”刑事司法，那么在应对少年违法时，又形成了哪些措施？

1. 行政处罚

在我国，少年严重不良行为若违反《治安管理处罚法》，则可能面临治安处罚。治安处罚是目前我国政府应对少年违法的主要措施之一。我国治安管理处罚分为警告、罚款、行政拘留和吊销公安机关发放的许可证四类，原则上虽都可适用于违法少年，但事实上可适用的处罚并不多。一方面，根据《治安管理处罚法》有关已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教；对已满14周岁不满16周岁，依法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚的规定，对违反《治安管理处罚法》的少年适用处罚的不会很多。另一方面，如果再考虑到少年大多处于在学校学习阶段，还没有正常的经济收入，罚款对违法少年的惩戒作用有限，而吊销公安机关发放的许可证的处罚也基本不适用于违法少年，那么针对违法少年的行政处罚措施就更少了。

2. 行政教育措施

随着劳动教养制度的废除，根据我国现行法律、法规的规定，可适用于少年的行政性强制教育或治疗措施主要有三种：强制戒毒、收容教育和收容教养，其中收容教养是目前唯一专门适用于罪错少年的强制性教育措施。根据《刑法》的规定，收容教养起初的适用对象是已满14周岁不满16周岁犯罪而不予刑事处罚的少年，后来扩大适用于实施了严重危害社会行为而不负刑事责任的不满14周岁的少年。根据课题组对江苏省收容教养情况的调查，自劳动教养制度废除后，江苏省收容教养人员由原来的劳教所转到未管所。据统计，2013年12月由劳教所转到未管所的少年教养人数为9，2014年新进3人，2015年1月1日到7月15日新进1人，共收教13人，目前在教人数为5。由此可以看出，收容教养规模非常小，对罪错少年的教育矫治作用也极其有限。强制戒毒是指在一定期限内，通过行政措施对吸食、注射毒品成瘾的人，进行强制性的药物治疗、心理矫治以及法制和道德教育，以戒除其毒瘾。根据《禁毒法》第38条的规定，强制戒毒主要适用于有以下情形之一的吸毒人员：（1）拒绝接受社区戒毒的；（2）在社区戒毒期间吸食、注射毒品的；（3）严重违反社区戒毒协议的；（4）经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品的。根据《禁毒法》第39条有关“不满十六周岁的未成年人吸毒成瘾的，可以不适用强制隔离戒毒”的规定，强制戒毒同样适用于吸毒少年。根据1993 年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的规定，收容教育作为一项行政性的强制教育矫治措施，适用对象主要是尚不够实行劳动教养的卖淫嫖娼人员，但是有下列情形之一的不予接收：年龄不满14 周岁的；患有性病以外其他急性传染病和严重疾病的；怀孕或哺乳本人所生1周岁以内婴儿的；被拐骗、强迫卖淫的；有严重伤情的。收容教育由公安机关决定，期限为6个月到2年。

（二）政府应对的特点

从我国现行法律、法规规定的政府应对少年违法的措施不难看出，政府应对具有以下几个鲜明的特点：

1. 强制性

与家庭应对少年罪错明显不同，政府以行政手段应对少年违法具有鲜明的强制性。这种强制性有的表现为行政处罚，如罚款、行政拘留；有的表现为强制教育矫治，如收容教养、收容教育、强制戒毒。

2. 成人化

对少年刑事违法的行政处罚，类似于对少年刑事犯罪的处理。一方面，适用行政处罚时，相对于成年人从轻、减轻或不予执行。另一方面，在执行处罚过程中，注意根据少年身心特点，与成人分开关押并进行有针对性的教育挽救。对少年违法行为的强制性教育矫治与成年人接受的强制性教育矫治没有本质的区别，只是强调与成人分开，以及教育矫治要适合少年的身心特点。

3. 单一性

从可适用于违法少年的治安处罚，到针对违法少年的行政性教育矫治措施，我们不难看出，这些处罚和教育矫治措施主要是为成年人设计的，当适用于违法少年时，由于种类单一而面临两个方面的问题：一是缺乏非机构性措施。行政拘留、强制戒毒属于机构性的行政处罚和教育措施，由于这些措施主要不是适用于少年罪错的，因此在实践中极少对罪错少年使用。“宜教不宜罚”决定了惩罚只能是不得已的措施，对罪错少年适用行政拘留少，本身是件好事。但是，如果对那些家庭管不住、学校管不了、公安不能管的孩子没有相应的教育挽救措施，那么就可能导致他们进一步滑向犯罪的深渊。二是缺乏前后衔接措施。我国既有的可适用于违法少年的行政处罚和教育措施，或缺少教育矫治，或仅有机构教育矫治，而缺乏离开机构后的制度化帮教，因此对违法少年的教育挽救作用有限。

（三）政府应对的问题

1. 重惩戒轻预防

行政介入对罪错少年的处理，是应对少年罪错的重要环节，是不可缺少的力量。但是，对少年罪错要以预防为主，并在出现问题后尽可能坚持早干预原则。根据《预防未成年人犯罪法》的规定，我国的行政预防主要包括两个方面：一方面是教育行政部门的教育预防，另一方面是公安机关对影响未成年人成长的环境的整治预防。在应试教育模式下，虽然不少学校与家长建立了联系制度，有的还开设了家长学校，但是关注的焦点仍然是成绩。教育行政部门、学校落实《预防未成年人犯罪法》第24条的规定，即“举办各种形式的讲座、座谈、培训等活动，针对未成年人不同时期的生理、心理特点，介绍良好有效的教育方法，指导教师、未成年人的父母和其他监护人有效地防止、矫治未成年人的不良行为”等，在实践中还不普遍。不少家长因不知道怎样管教孩子而迷惘，甚至因不当的管教方式导致孩子的偏差行为。工读学校是我国行政机关对罪错少年进行早期干预的主要手段。但是，随着这一具有强制性的教育制度变为自愿性的专门教育制度，不仅没有随着需求增加而得到发展，反而一直处于生源不足的萎缩状态。究其原因，就在于：一方面，这种强制性的工读学校过去的“负面标签”依然突出，做父母的谁也不愿意让孩子从小被人贴上“坏孩子”的“标签”；另一方面，专门教育虽以立法的形式加以确定，但并没有引起教育行政部门的足够重视。针对少年不良行为的民间矫正机构的兴起表明，当前并不缺乏专门教育的社会需求。那么，专门教育发展缓慢只能以教育行政部门未予重视作出解释。

2. 重实体轻程序

我国违法与犯罪的严格界分，导致违法与犯罪的处理遵循着两套完全不同的程序机制。与司法的三方组合的诉讼程序不同，我国行政处罚与强制教育矫治措施虽然也涉及剥夺或限制公民人身自由，但是在决定程序上仍强调行政自定的效率性，由于缺乏公正的程序设计，因此备受公众的质疑。随着劳动教养制度的废除，类似的收容教养、收容教育等强制性的教育矫治措施该往何处去？^[1]对罪错少年的行政处罚虽是最后手段，但仍是应对措施中不可或缺的。教育矫治措施由于更适应罪错少年回归健康成长之路的现实需要，因此还需要进一步发展。那么，应怎样防止出现以“保护”之名行侵害之实？如何避免在罪错少年保护中“好心办错事”？唯有兼顾罪错处理过程中的实体公正与程序公正，建立符合罪错少年身心特点的罪错处理程序机制。

3. 重惩罚轻教育

行政处罚虽然以惩戒为目的，但是若要产生良好的惩戒效果，也需要一定的程序保障机制。以警告为例，这样一种处罚措施在实践中表现为简单的口头或书面警告，由于更强调警告这一结果，因此惩戒的教育效果极其有限。但是，如果将警告这一处罚程序化，将宣布警告处罚这一程序设计成更具教育意义的活动，那么警告就会在多方参与下的说理、感化、接纳等元素引入后产生更好的实际效果。根据《预防未成年人犯罪法》的规定，对构成违反治安管理行为，因不满14周岁或者情节特别轻微免予处罚的，可以予以训诫。训诫作为一种特殊的教育措施，在实践中很少使用，即使偶有使用，也没有规范的程序。即使是以教育矫治为目的的强制性教育矫治措施，矫治对象大多由未管所、劳教所中分离出来，管教人员也大多是原来的民警。在一个“不能跑”的考核压力下，以教育矫治为中心的教育矫治模式并未真正形成，重管轻教以及经验性教育矫治等现象依然严重。

[1] 参见刘仁文：《后劳教时代的法治再出发》，载《国家检察官学院学报》2015年第2期。