导论

长期以来，困扰证券领域行政执法的一个重要问题就是行政处罚与刑事制裁的衔接问题，这具体涉及两个方面的问题：

一方面，在案件审理过程中，相关违法行为涉嫌犯罪被移送公安机关后迟迟得不到处理，证券行政执法部门能否继续调查以作出相应的行政处罚？如草原兴发案、高新张铜案、江苏琼花案等，在移送公安机关后长期处于中止状态，直接影响了监管执法的效率与效果。中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）原主席肖钢曾在其文章中指出：“近年来中国证监会每年立案调查110件左右，能够顺利作出行政处罚的平均不超过60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最终不了了之的超过一半。”^[1]此外，涉嫌犯罪的案件涉及多个违法行为，有些违法行为涉嫌犯罪，有些违法行为不涉嫌犯罪，此时是全案移送还是部分移送？针对同一证券违法行为，行政责任与刑事责任能否同时合并适用？行政调查中取得的证据与刑事调查中取得的证据能否衔接？

另一方面，有些案件存在“以罚代刑”的现象。在2001年至2013年的13年间，中国证监会就证券领域的违法行为共作出了604份行政处罚决定书，在本书分析的555份行政处罚决定书中，可讨论罚款的行政处罚决定书有449份。在这449份行政处罚决定书中，罚款超过亿元的5份、超过千万元不足亿元的8份、700万—800万元的2份、600万—700万元的1份、500万—600万元的4份、400万—500万元的5份、300万—400万元的3份、200万—300万元的10份、100万—200万元的27份，即超百万元以上罚款的行政处罚决定书有65份，达14.48%之多，按照《最高人民检察院、公安部〈关于经济犯罪案件追诉标准的规定〉》的规定，百万元的罚款属于数额巨大，足以追究刑事责任。

根据中国证监会内部的《证券行政处罚案件统计分析报告（2007—2009）》，中国证监会行政处罚委员会自2006年成立至2009年间作出的行政处罚案件中，只有5.97%的案件移送公安机关，这一数据大体也可以在本书的研究结论中得到部分印证——在555份行政处罚决定书中，只有16份行政处罚决定书中涉及追究刑事责任。此外，笔者通过一切办法收集到的可以讨论的刑事案件也就65件，肯定有部分案件没有收集在内，但仅就这些数据也大体可以看出证券行政执法部门有“以罚代刑”的倾向。2013年11月，针对“光大证券乌龙指事件”引发的内幕交易违法行为作出的“中国证券史上最重的处罚”，不少学者质疑，如此巨额的罚款是否涉嫌犯罪？是否应该移送司法机关追究刑事责任？^[2]

行政处罚与刑事制裁衔接过程中存在的问题，不仅仅存在于证券行政执法领域，而是广泛存在于众多行政执法领域。为此，2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“十八届三中全会《决定》”）将“完善行政执法与刑事司法衔接机制”作为全面深化改革的重大问题之一，明确规定在“九、推进法治中国建设”中关于“深化行政执法体制改革”部分。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会《决定》”），在“三、深入推进依法行政，加快建设法治政府”中有一整段就“健全行政执法和刑事司法衔接机制”提出明确、具体的要求，即“健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接”。

本书立足于规范与实证的视角，就证券领域中的行政处罚与刑事制裁的衔接进行研究，解析其现象，探究其原因，以期完善证券领域中的行政处罚与刑事制裁的衔接机制，同时为健全行政执法与刑事司法衔接机制提供借鉴。