第三节
执法制度

一、概述

执法，亦称“法律执行”，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。在日常生活中，人们通常从广义与狭义这两个角度来理解执法的概念。广义的执法或法的执行，是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动。狭义的执法，是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，在行使行政管理权的过程中，依照法定的职权和程序，贯彻实施法律的活动。

与司法制度等法律实施活动相比较，执法的特点主要有权威性、国家强制性、主动性和单方面性。

就行政执法而言，其须遵循依法行政、讲求效能、公平合理等原则。（1）依法行政原则，即行政机关必须根据法定权限、法定程序和法治精神进行管理，越权无效；（2）讲求效能原则，即行政机关应当在依法行政的前提下，讲究效率，主动有效地行使其权能，以取得最大的行政执法效益；（3）公平合理原则，即行政机关在执法时应当权衡多方面的利益因素和情况因素，在严格执行规则的前提下，做到公平、公正、合理、适度，避免由于滥用自由裁量权而形成执法轻重不一、标准失范的结果。

二、司法

这里介绍的司法不同于前文提到的司法活动，而是司法行政活动，即有关司法的行政活动，就是从行政的角度从事或者涉及司法活动。

（一）概念

司法行政是司法的行政，是围绕司法活动而展开的各种保障和服务的统称。司法行政有广义与狭义之分。广义的司法行政是涉及一切有关司法领域的行政工作，是国家对司法组织和司法活动所进行的行政角度的管理与监督；狭义的司法行政是将司法领域中的法院、检察院的行政业务排除在外的各类行政管理与运作。^[19]作为独立的法律制度，司法行政具有交叉性、服务性、管理性和社会性等特点。

司法行政机关是国家行政机关的重要组成部分，是各级政府的组成部分，在我国司法体系和法制建设中占有重要地位。它不是司法机关，不能具体承办案件。在中央，司法行政机关即司法部；在各级地方，我国建立了省、自治区、直辖市司法厅、局，并在地区、市一级设有专管司法行政工作的机构。

（二）司法行政职责

根据2008年7月国务院通过的《关于印发司法部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，司法部主要具有以下职责：

（1）拟订司法行政工作方针、政策，起草有关法律法规草案，制定部门规章，制定司法行政工作的发展规划并组织实施；

（2）负责全国监狱管理工作并承担相应责任，监督管理刑罚执行、改造罪犯的工作；

（3）负责全国劳动教养管理工作并承担相应责任，指导、监督劳动教养的执行工作，指导、监督司法行政系统戒毒场所的管理工作；

（4）拟订全民普及法律常识规划并组织实施，指导各地方、各行业法制宣传、依法治理工作和对外法制宣传；

（5）负责指导监督律师工作、公证工作并承担相应责任，负责港澳的律师担任委托公证人的委托和管理工作；

（6）监督管理全国的法律援助工作；

（7）指导、监督基层司法所建设和人民调解、社区矫正、基层法律服务和帮教安置工作；

（8）组织实施国家司法考试工作；

（9）主管全国司法鉴定人和司法鉴定机构的登记管理工作；

（10）参与有关国际司法协助条约的草拟、谈判，履行司法协助条约中指定的中央机关有关职责；

（11）指导司法行政系统的对外交流与合作，组织参与联合国预防犯罪组织和刑事司法领域的交流活动，承办涉港澳台的司法行政事务；

（12）负责司法行政系统枪支、弹药、服装和警车管理工作，指导、监督司法行政系统计划财务工作；

（13）指导、监督司法行政队伍建设和思想作风、工作作风建设，负责司法行政系统的警务管理和警务督察工作，协助省、自治区、直辖市管理司法厅（局）领导干部；

（14）承办国务院交办的其他事项。

三、民政

民政，是我国国内行政事务的一部分。广义上讲，民政是与行政相对应，泛指国家对除军事以外的一切社会事务的管理。狭义的民政是指对国家一部分社会事务的行政管理。^[20]这里所讲的民政，是指以基层社会为核心，以广大群众为对象，以基层社会保障和社会行政事务为主要内容，以稳定社会、稳定统治秩序、稳定政权为目的的社会行政管理。^[21]

为了对上述民政工作进行管理，国家在中央设民政部，省（自治区）级设民政厅，市、县级设民政局，乡镇设社会事务办公室。民政部目前具有以下组织机构：办公厅、政策法规司、社会组织管理局（社会工作司）、优抚安置局、救灾司、社会救助司、基层政权和社区建设司、区划地名司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司、规划财务司、国际合作司、人事司、离退休干部局。

（一）职责

民政部作为一个重要机构，其职责主要有：

（1）拟订民政事业发展规划和方针政策，起草有关法律法规草案，制定部门规章，并组织实施和监督检查。

（2）承担依法对社会团体、基金会、民办非企业单位进行登记管理和监察责任。

（3）拟订优抚政策、标准和办法，拟订退役士兵、复员干部、军队离退休干部和军队无军籍退休退职职工安置政策及计划，拟订烈士褒扬办法，组织和指导拥军优属工作，承担全国拥军优属拥政爱民工作领导小组的有关具体工作。

（4）拟订救灾工作政策，负责组织、协调救灾工作，组织自然灾害救助应急体系建设，负责组织核查并统一发布灾情，管理、分配中央救灾款物并监督使用，组织、指导救灾捐赠，承担国家减灾委员会具体工作。

（5）牵头拟订社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系，负责城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、生活无着人员救助工作。

（6）拟订行政区划管理政策和行政区域界线、地名管理办法，负责县级以上行政区域的设立、命名、变更和政府驻地迁移的审核工作，组织、指导省县级行政区域界线的勘定和管理工作，负责重要自然地理实体以及国际公有领域、天体地理实体的命名、更名的审核工作。

（7）拟订城乡基层群众自治建设和社区建设政策，指导社区服务体系建设，提出加强和改进城乡基层政权建设的建议，推动基层民主政治建设。

（8）拟订社会福利事业发展规划、政策和标准，拟订社会福利机构管理办法和福利彩票发行管理办法，组织拟订促进慈善事业的政策，组织、指导社会捐助工作，指导老年人、孤儿和残疾人等特殊群体权益保障工作。

（9）拟订婚姻管理、殡葬管理和儿童收养的政策，负责推进婚俗和殡葬改革，指导婚姻、殡葬、收养、救助服务机构管理工作。

（10）会同有关部门按规定拟订社会工作发展规划、政策和职业规范，推进社会工作人才队伍建设和相关志愿者队伍建设。

（11）负责相关国际交流与合作工作，参与拟订在华国际难民管理办法，会同有关部门负责在华国际难民的临时安置和遣返事宜。

（12）承办国务院交办的其他事项。

（二）民政工作

民政部门主要对社会福利服务与社会行政事务进行管理，民政工作一般分为五大部分：社会福利、灾害救助、优抚安置、公共事务管理以及社会组织管理。

（1）社会福利体系包括社会福利事业、最低生活保障、救助管理、福利彩票的销售与管理。其中，社会福利事业包括老年人福利事业、儿童福利事业、残疾人福利事业。

（2）灾害救助体系包括灾害评估与灾害救助两大体系。

（3）优抚安置体系包括优抚和安置两项内容。优抚包括烈士褒扬、抚恤、拥军优抚、优抚事业单位等内容，安置则包括退役士兵和军队离退休干部的安置。

（4）公共事务管理体系包括婚姻登记、殡葬管理、地名管理等。婚姻登记的内容有：结婚登记、离婚登记、撤销婚姻登记以及补领婚姻登记证。殡葬管理包括殡葬事业单位管理、殡仪馆管理和公墓管理。地名管理包括地名的命名与更名，地名的标准化、现代化以及信息化管理。

（5）社会组织管理体系包括社会组织管理、基层政权组织建设、社区建设和行政区划管理。社会组织管理的内容有社会团体登记管理、民办非企业单位登记管理和基金会登记管理。基层政权组织建设的内容有街道办事处组织建设，居民委员会、村民委员会组织建设。社区建设的内容主要涉及的是实务内容。行政区划管理的内容主要是行政区划变更的管理。

针对上述民政工作，相关民政部门依照法律规定执行法定职责的行政执法工作，就是民政执法。

（三）民政执法存在的问题及完善途径

1．民政执法目前存在的问题

第一，思想认识不够到位，缺少良好的执法环境。一直以来，民政在人们心中一直都与执法没什么关系，甚至一些民政部门的工作人员也这么认为，这使得民政执法难度加大。另外，由于传统丧葬习俗、封建迷信思想的影响，殡葬执法经常会遇到困扰。

第二，民政执法的依据缺乏刚性，执法手段不够过硬。民政行政执法所依据的法律、法规、规章和规范性文件很多，但是其中关于执法、处罚的条款，缺少明确、具体的规定，并且在可操作性上有所欠缺。由于执法依据缺乏刚性，加上民政执法没有像公安执法那样具有统一的服饰或者是外在表现形式，只是在具体执法过程中，靠口头说明、出示执法证件表明身份，这样使执法活动缺乏权威性和易识别性，从而导致很多执法行为无法切实保障。

第三，民政法制建设较为落后，执法力量缺乏。国家民政部在近几年成立政策法规司，但是全国各级民政部门大多数都没有设立法制机构，许多基层民政部门甚至连专职法制工作人员都没有。人员少、机构不健全、专门执法队伍尚未建立，使得民政执法工作难以顺利进行。

第四，经费保障缺乏，执法条件不够硬。

第五，执法人员素质较低，执法监督缺乏。近年来，虽然全国普法教育发展迅猛，各级民政部门、工作人员的法律知识以及法制观念日益增强，但是这仍然与全面推进依法行政、加快建设法治政府的要求存在较大的差距。

2．民政执法的完善

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”目前，我国民政事务庞杂，需要提高民政执法的效率。信息化是提升民政执法效率的手段，2011年，我国建立了网络信息系统，提升了网络情报搜集和快速反应能力。2013年，我国启动民政执法综合管理平台系统建设，初步实现了执法办案、执法监察、执法人员等核心工作的网络化管理。

当然，在提高民政执法效率的同时，也要保障民政执法行为的质量，即要做到合法、合理。也就是说，民政执法每个具体的行为都必须要有明确的法律依据，即要做到依法民政执法是推进依法行政的重要内容。

加快建设法治政府，对民政执法队伍建设和能力建设提出了更高要求。2014年12月，民政部制发《关于全面推进民政法治建设的意见》，把民政法治建设作为一项战略性基础工程统筹部署，在推动民政法律制度严格实施、完善行政执法体制机制等方面，明确了具体任务。

此外，对于民政执法也需要进行必要的监督。在全面推进依法治国的大背景下，民政执法监察队伍要适应依法治国新常态，重点做好以下工作：积极健全预警发现机制；全面开展执法监察活动；全面提高民政执法效率；持续推动执法重心下移；切实提升队伍专业水平；持续完善部门协作机制；切实加大执法保障力度；加强民政执法工作宣传；推进执法信息化建设；加强民政执法规律研究；探索创新民政法治文化。

四、公安

我国是人民民主专政的社会主义国家，这决定了我国公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，是我国人民民主专政的重要工具。公安机关的性质决定了其具有专政职能和民主职能。公安机关的宗旨是全心全意为人民服务。

（一）公安执法的概念及特点

所谓公安执法，是指国家各级公安机关及其派出机构依法行使职权，执行和适用法律、法规、规章的活动。在执法过程中，公安机关必须遵守“严格、公正、理性、文明执法”。公安执法在我国行政执法体系中处于十分重要的地位。除了它的执法包容量最大、最为庞杂外，更主要的是它可以通过其执法活动，为我国的其他执法活动创造良好的环境，通过其特殊的执法活动为其他执法活动排除障碍。公安执法具有如下特征：

（1）合法性。公安作为国家权力的执行机关，它所拥有的警察职权和责任是由宪法和法律明确规定的，公安管理社会治安公共事务必须依法行政、依法执法。

（2）广泛性。公安执法可以分为刑事执法与治安管理执法两大类型，反映在刑事侦察、治安管理、行政处罚三个方面。就治安管理来说，它涉及国家生活和社会生活的许多方面。例如，户口管理涉及所有的居民；危险物品的管理涉及有关生产、储存、运输、销售、使用危险物品的单位和个人；公路交通管理涉及参与道路交通的行人、司乘人员和车辆。公安执法处理的问题既有触犯刑律的犯罪活动，又有一般违法、违章行为。同时，它还渗透到其他执法部门的执法领域，不但要侦查多种犯罪行为，而且还要预防、发现、制止各种违法犯罪活动。

（3）强制性。公安机关依据宪法和法律的规定，有权在其职责范围内颁布各种行政规章，有权处理各种社会治安公共事务，并对各种社会组织和公民以及广泛的社会生活施加影响，实行普遍的约束，被约束者必须遵从。它不仅具有一般执法部门所具有的许可、取缔、警告、罚款、没收财物、责令赔偿等权力，而且还拥有它们所不具有的传唤、拘禁以及收容审查、逮捕等限制人身自由的强制手段和措施。例如，公安机关可以对违反《治安管理处罚法》的行为人处以15日以内的行政拘留；经人民检察院批准，可以“对主要犯罪事实已经查清楚，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人”予以逮捕。

（二）公安执法主体

公安执法是保障国家专政机器得以正常运转、社会秩序符合人民要求的重要方式。所以，公安执法主体必须是合法组成的。具体地说，公安执法主体的构成，必须具备以下要件：

第一，只有国家各级公安机关才能成为公安执法主体。公安机关是党和国家为实现对国家的统治和管理而建立的国家执法组织，党和政府赋予它特殊的强制权力，是在国务院和各级人民政府领导下，依据国家法律、规章从事保卫国家安全和维护社会治安秩序的专门机关。因此，只有公安机关具有公安执法的资格，才能成为公安执法主体。除公安机关外，其他任何组织机构都不能成为公安执法的主体。

第二，公安机关只有行使国家法律所赋予的警察权才能成为公安执法主体。公安机关并非在任何情况下都能成为公安执法主体，因为公安机关的活动除行使警察权外，还有对本机关内部事务进行管理的活动，如人事、财务、培训等，这些活动不是行使警察权，所以公安机关从事这些活动时不能成为执法主体。

第三，公安机关必须在法定的管辖范围内行使警察权才能成为公安执法主体。法律在赋予公安机关行使特定职权的同时，也确定了其管辖的范围和界限。如果超越法定职权范围，就构成越权或侵权行为，越权或侵权行为不具备法律效力，其主体资格也就自行消失。

第四，公安机关只有在以自己的名义实施警察权时，才能成为公安执法主体。在实践中，有的机构虽然可以实施具体的公安行政行为，但它不能以自己的名义实施。例如，治安处罚大多是由公安局内的治安处或科作出的，但裁决书或处理决定必须由公安局署名，对于由此引起的治安行政诉讼也必须由公安局而不是治安处（科）应诉。

（三）公安刑事执法

1．公安刑事执法活动的任务

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，在刑事诉讼活动中公安机关的任务主要包括：保证准确、及时地查明犯罪事实；正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究；教育公民自觉遵守法律；积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制；尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利；保障社会主义建设事业的顺利进行。

根据《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，公安机关在刑事诉讼中享有侦查、执行刑罚的权力，并与人民法院、人民检察院分工负责，相互制约和监督，保障刑事诉讼活动顺利进行。作为侦查机关，公安机关在刑事诉讼活动中有着不可替代的作用，负责案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审以及部分刑罚的执行。

2．基本原则

公安刑事执法的基本原则是公安机关在刑事执法过程中必须严格遵守的行为准则。根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》，公安机关须遵循以下原则：（1）尊重和保障人权原则；（2）依靠群众原则；（3）以事实为依据，以法律为准绳原则；（4）对一切公民在适用法律上一律平等原则；（5）公、检、法分工负责，互相配合，互相制约原则；（6）接受监督原则；（7）尊重各民族公民使用本民族语言文字进行诉讼的权力原则；（8）各地区公安机关加强协作和配合原则。

3．侦查手段和强制措施

为了使违法犯罪分子得到应有的惩罚，保障国家、公民的合法权益，国家依法赋予公安机关侦查权和采取必要的刑事强制措施的权力。

（四）公安行政执法

公安行政执法指的是公安机关为了实现行政管理职能，依法对行政管理活动的相对人实施的具体行政行为。公安行政执法具有执行性、合法性、强制性以及不可分性的特点。公安行政执法的范围主要包括：

1．公安行政管理处罚

公安行政管理处罚是公安机关依照《治安管理处罚法》和其他相关法律等规定，对违返治安管理，尚不构成刑事处罚等行为人实施的各种制裁行为，主要有依法剥夺人身自由、财产或其他权利。

2．公安行政强制

根据《行政强制法》，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。公安行政强制措施，是指公安机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。公安行政强制执行，是指公安机关或者公安机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

3．公安行政许可

公安行政许可是指公安机关根据公民、法人或者其他组织即行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据相关法律的规定，公安行政许可主要有以下几种：特种行为许可；群众性文化体育活动许可；集会、游行、示威许可；枪支管理工作中的许可；民用爆炸物品管理工作中的许可；化学剂放射性物品管理工作中的许可；道路交通安全管理工作中的许可；社会公共安全产品生产中的许可等。

（五）公安执法监督

1．公安执法监督的概念及特点

公安执法监督是指公民、组织或者有关机关，在法律授权的前提下，依照法定程序对公安机关及其人民警察的职务行为进行的监督。它具有以下几个特点：一是监督对象特定，是公安机关以及人民警察的职务行为。二是监督主体多样，包括人民检察院、人民法院、行政监察机关、国家权力机关、公民以及组织。三是监督方式多样，包括检查、审查、调查；批评、建议、申诉、控告和检举等等。四是监督过程的程序性，任何主体的监督行为都必须符合法律的要求，按照法定程序进行，这样才能保证监督活动的顺利、高效。

2．公安执法监督的分类

（1）按照监督主体的不同，可以分为国家权力机关的监督、检察机关的监督、审判机关的监督、行政监察机关的监督、公安机关内部的监督以及社会监督。

（2）按照监督主体与公安机关的隶属关系的不同，可以分为外部监督和内部监督。内部监督是公安机关内部进行的监督，通过督察监督、法制监察部门以及行政复议和国家赔偿制度进行。^[22]其余的均可归为外部监督。

（3）按照监督时间的不同，可以分为事前监督、事中监督以及事后监督。

[1] 参见魏海军主编：《立法概述》，东北大学出版社2013年版，第199页。

[2] 参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007年版，第231页。

[3] 参见卓泽渊：《法理学》，法律出版社2009年版，第268页。

[4] 参见范愉：《司法制度概论》，中国人民大学出版社2003年版，第1页。

[5] 参见李卫平主编：《司法制度教程》，郑州大学出版社2004年版，第7页。

[6] 参见高其才、罗昶编著：《中国法律制度概要》，清华大学出版社2005年版，第228页。

[7] 参见李卫平主编：《司法制度教程》，郑州大学出版社2004年版，第92—93页。

[8] 参见张彩凤主编：《比较司法制度》，中国人民公安大学出版社2007年版，第411页。

[9] 参见熊先觉、流运宏：《中国司法制度学》，法律出版社2007年版，第83页。

[10] 参见李莹：《检察制度在中国的引进与发展》，载《科技信息》2008年第33期。

[11] 参见谭世贵主编：《中国司法制度》，法律出版社2008年版，第119—120页。

[12] 参见谭世贵主编：《中国司法制度》，法律出版社2008年版，第120页。

[13] 同上书，第122页。

[14] 同上书，第122—123页。

[15] 参见谭世贵主编：《中国司法制度》，法律出版社2008年版，第123页。

[16] 同上书，第128页。

[17] 参见冀祥德主编：《司法制度新论》，社会科学文献出版社2009年版，第138页。

[18] 参见冀祥德主编：《司法制度新论》，社会科学文献出版社2009年版，第144页。

[19] 参见顾肖荣主编：《新中国司法行政60年》，上海社会科学院出版社2009年版，第17页。

[20] 参见蒋昆生、王杰秀主编：《民政概论》，中国社会出版社2012年版，第2、3页。

[21] 参见金双秋、李少虹主编：《民政概论》，北京大学出版社2009年版，第2页。

[22] 参见石启飞主编：《公安工作概论》，清华大学出版社2014年版，第192页。