第七章 农村扶贫

凤县扶贫开发工作一直按照国家统一部署，自1984年起历经八个阶段的具体工作，通过省、市、县各级党委、政府组织帮扶和全体农村干部群众自身努力，至2010年累计实现全县56029人先后脱贫，走上致富道路。

第一节 温饱工程

扶贫目标

1984~1990年，用7年时间建立脱贫基础，解决高山区人口的温饱问题，时称“温饱工程”。在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上，围绕扶贫工作长期性和系统性特点，到1990年实现农户人均口粮400斤，年纯收入400元。1985年组织全面摸底调查，结果是全县农村年人均纯收入230元。年人均纯收入在150元以下列为贫困家庭，共4548户21782人，分别占全县总村数66.2%，农业总户数的29.6%，农业总人口的27.9%。1987年11月，宝鸡市扶贫经济开发工作会议确定为：脱贫户年均纯收入200元以上，温饱户200元以下，150元以上；贫困户年人均纯收入150元以下，特困户人均纯收入120元以下。

扶贫措施

设立扶贫机构 1984年2月，县乡村企业多种经营局成立，专司农村多种经营和发展乡村企业，指导促进农户脱贫致富。7月，根据凤县扶贫工作实际，将原机构调整，分设凤县乡镇企业局、凤县多种经营办公室专事扶贫工作。1985年初，陕西省政府确定凤县为陕南秦巴山区贫困县，省级财政给予优惠政策和资金支持。县政府制订扶贫中长期规划，规划建设凤县名优特产品生产基地，为农村脱贫奠定基础。宣传推广农业生产新科技，新技术，以突破县内中、高山地区农作物单产，引导农户发展见效快，收益好的短期多种经营项目促进农户增收。

学习考察 1986年9月、10月，县政府组织乡（镇）、县级农口部门负责人赴山东寿光等地考察学习多种经营产业发展经验。1988年10月，县政府组织乡（镇）和农林水部门负责人赴甘肃陇南考察贫困落后地区扶贫工作经验。之后，农村苹果、花椒种植面积逐年扩大。“红元帅”“黄元帅”“大国光”等优质苹果成为主流外销品种，“富士”系列品种在嘉陵江流域逐步落户，凤县大红袍花椒产量增加，带动农民收入增加。

“两扶”资金扶助 1985年4月，市财政下达凤县扶持多种经营、扶持低产贫困地区经济投资资金60万元。

社会扶贫 1986年，县政府与西安、北京、上海等地37个企事业单位达成扶贫协议。至1993年，实施经济技术协作项目18个，引进资金314万元，新增产值159万元，实现利税48.5万元，协作物资折价239.7万元。1988年，省、市安排部、省、市大中型企业36户，分三批来县扶贫。省国防科工委率部门企业7户，为县、乡企业培训各类人才234人，解决银母寺铅锌矿、万吨烧碱厂等10户企业技术难题。市电力局帮助平木、岩湾、河口、红光等乡（镇）建设联网用电，在河口镇建成千伏变电站1座。架设地处偏远之瓦房坝乡青龙寺村、温江寺乡嘛峪河村、凤州镇五星台村、三岔镇三官殿村电力线路12公里，建成10千伏电网，解决生产生活用电问题206户1025人。1993年，社会扶贫结束。

扶贫成果

1989年，全县多经产值1531万元，比1988年增长16.4%。农民年人均绝对数199元，比1988年增加27.3%。凤县多经产值和农民年人均绝对数列全省107个县区中第26位，比1988年升高8个位次。1990年9月，凤县“红星”“新红星”中熟苹果获宝鸡市第一名，“金冠”苹果获第三名，“金矮生”苹果获优质产品称号。苹果、花椒产业显露农民增收主渠道发展态势。是年，全县农户“庭院经济”总收入达1528万元，占多种经营总收入的36.4%。农民人均纯收入达455.51元。贫困户、特困户达到或超过脱贫标准。

第二节 扶贫开发

扶贫目标

1991~1993年，属扶贫第二阶段，称为“扶贫开发”。扶贫目标是以农业综合技术开发为主，以政策措施鼓励农户主动调整粮经种植比例，政府努力为农业多经产品外销提供便利和服务，提高农民经济收入。政府将有限的财力用于扶持贫困户上，实现农村整体致富。1991年8月，县委、县政府制定《凤县“八五”扶贫开发规划》，确定“八五”期间稳定解决温饱和使贫困户有稳定收入来源为目标，实现年人均纯收入610元，粮食400公斤。主要任务是，恢复建设水、电、路；搞好嘉陵江流域治理工程和温饱工程；抓好1人建设1亩高标准基本农田，1户2亩林果园，1户出售1头商品畜，1户有1个劳力掌握1~2项致富技术，1村办1个种、养、加集体企业，1乡办1~2个扶贫经济实体，县级主抓一二个支柱产业。按照1990年末人均年纯收入不足300元为贫困标准，全县有贫困户2441户11382人。

主要措施

水、电、路工程 解决饮水问题，农村人口10000人，8500头大家畜困难问题得到解决；使通电村达到96%以上，村民小组90%以上；修复县公路164.6公里，通村公路775.6公里，路面等级均有提高。

嘉陵江流域治理工程 减少水土流失面积，巩固耕地总量。搞好温饱工程，在高寒地区大力推广地膜玉米生产，每年以2500亩速度递增种植面积。

扶贫成果

至1993年末，凤县农村多种经营并举，扶贫效果显现。农业产业以苹果、花椒、中药材、食用菌为主体，初具规模效益，全县农民人均纯收入达到610元，比1992年增加70.5元。三年内，贫困户逐步达到或超过脱贫标准。

第三节 扶贫攻坚

脱贫攻坚计划

1994~2000年，属扶贫第三阶段，称为“扶贫攻坚”。1994年4月，陕西省确定实现贫困地区人均产粮700斤，人均年纯收入700元扶贫攻坚目标。县委、县政府确定，以工作统领，以小康示范村建设为农村工作重点，集中力量推进扶贫攻坚，目标是致富奔小康，2000年末全面实现省定脱贫攻坚目标。是年11月，县委、县政府印发《凤县七年扶贫攻坚计划》。按照统一规划，全面推进，重点突破、分期实施方案，1994~1995年，重点扶持梁山村、土桥村、孔棺村、韩家庄村、齐心村5个村，1996~1998年重点扶持罗家庄村、安河寺村、扈家窑村、西山村、石板沟村、硬沟门村、凤州村、桑园村、南山湾村、草凉驿村10个村，1999~2000年重点扶持刘家河村、青岩沟村、王家岔村、三驿村、鹿母寺村、酒奠梁村6个村，全县计21个村。目标是：1994~1996年基本解决2441户11382人贫困人口的温饱问题，人均纯收入在301~400元的1424户6974人收入提高到500元以上；21个贫困村人均纯收入提高到500元以上。1997~2000年2441户11382人贫困人口人均纯收入达到800元以上。1996年10月，根据新标准，全县贫困村由1992年的21个变为1996年的45个，贫困人口增加到1599户6577人。

扶贫措施

联村扶贫 1994年，市委党校、武警四支队、陕汽制造厂等8个单位，来凤县扶贫联系贫困村8个；县政府安排县级13个部门和企业包扶贫困村13个；市、县两级全部落实21个单位包扶21个贫困村。1996年10月，根据新标准，县政府补充落实市级部门13个、县级部门30个、县内省属企业12个、驻凤部队、县属企业1个包扶贫困村24个。1998年，联村扶贫结束。

“两联一包” 1999年5月，陕西省气象局协调省教育科学研究所、陕西省财校、陕西如意电器总厂、西安大唐电信有限公司等5个单位来凤县扶贫。“两联一包”实行责任制：厅局级单位联系一个贫困县，帮扶一个贫困乡（镇），包扶一个贫困村；县（处）级单位联系一个贫困乡（镇）包扶一个贫困村；实行包干责任制，坚持不脱贫，不脱钩，不越线，不断线。2001年，第一轮“两联一包”结束。

小额信贷 1999年1月12日，县委办、政府办印发《凤县小额信贷扶贫到户实施方案》，成立凤县扶贫经济合作社和乡镇扶贫分社12个，成立行政村扶贫中心131个，建立联保小组456个。小额信贷按照“小额短期、贷户联保、整贷零还”方式，扶持农村发展主导产业。2002年，投放小额信贷资金482万元，扶持企业2个，扶持贫困户1228户，发展花椒、药材、蔬菜和猪、牛、羊养殖等主导产业。扶持发展黄羊390只，繁殖到700余只。2007年，为省级产业化龙头企业陕西省大红袍科技有限公司贷款400万元。至2010年，全县共投放小额贷款9588.16万元。其中21182户直接贷款6728.16万元，用于发展苹果、花椒、大棚蔬菜、干杂果、药材、养牛、养羊、养猪、养鸡，特种养殖以及与养殖业种植业有关的加工业。陕西大红袍科技发展公司、陕西雨润椒业科技开发公司、宝鸡华晨食用菌公司企业等5户信贷2860万元，用于农林产品研发、生产。意见肯定新阶段扶贫开发以来，全县累计投入各类扶贫开发资金4390万元，实施了44个扶贫开发重点村建设，共搬迁贫困人口857户4075人，解决了20594名贫困人口的温饱问题，脱贫13917人，贫困面下降到29%。全县农民人均年纯收入达到2170元，贫困群众生产生活条件得到改善，扶贫开发取得阶段性成效。

移民搬迁 1998年，县政府制订《凤县贫困户移民搬迁实施方案》，按照“搬得出，稳得住，能致富”总体要求，坚持“政府引导、群众自愿，统一规划、超前设计，分步实施”原则，采取整体搬迁集中安置和零星搬迁分散安置办法，开始移民搬迁试点，着力改善群众生存条件。移民搬迁对象是以《陕西省贫困地区部分贫困户移民搬迁异地开发实施方案》和《宝鸡市贫困地区部分贫困户移民搬迁实施方案》及《凤县贫困户移民搬迁实施方案》摸底审核和批准。政府补助每户5000元，每人1000元。之后，又制订《凤县贫困人口移民扶贫开发实施细则》，在原目标上，将移民搬迁与扶贫重点村建设、小城镇建设、退耕还林政策“四结合”，实行规划、设计、图纸、房屋式样、施工“五统一”，以加快移民扶贫开发工作进度。优惠政策六条，省上每搬迁一名贫困人口补助搬迁资金1000元，市、县各配套资金500元；减免迁入户在迁入地建房所需土地的占用费和水利建设基金；迁入户在解决温饱问题前免征农业税，粮食订购任务和乡统筹、村提留；迁出户三年内保留原有土地、房屋、允许来去自由；迁入地要为迁入户调整、安排好承包地；对于搬迁户在宅基地、建房木材审批及育林费、用水、用电等方面给予减免，照顾和优惠。

扶贫成果

此轮联村包扶和“两联一包”坚持“输血”与“造血”相结合，帮助贫困群众寻找致富门路。累计帮助脱贫43089人，贫困人口比例由2001年的85.5%下降到2008年的22%。小额贷款1999年1090万元，扶持农户5137户。建成温江寺乡费家庄村、红花铺镇龙王沟一组、凤州镇白石铺村窑头山组、凤州镇移民新村（原平木镇硬沟门村）等移民村（组）。

完成小康示范村建设任务。2000年，全县农村人均纯收入1241元。基本实现脱贫目标。

第四节 新时期扶贫开发

目标任务

2001年进入新时期扶贫开发，时至2010年，称“新时期扶贫开发”。主要通过科技扶贫，小额信贷、扶持项目发展，农村富余劳动力转移，移民搬迁，多形式社会扶贫等综合措施，结合凤县新农村建设，使全县农村村容村貌、基础设施等人居环境，生产生活设施发生根本性变化，农村居民整体致富能力和水平有明显提高。2002年1月，陕西省扶贫开发领导小组第一次会议确定凤县为省级扶贫开发工作重点县。2002年8月，县委、县政府印发《凤县扶贫开发规划（2001~2010）》。2005年9月，县委、县政府印发《关于进一步加强新阶段扶贫开发工作的决定》。提出到2008年，扶贫开发工作实现贫困群众的生产生活条件显著改善；贫困群众具有稳定的收入来源；贫困群众的综合素质不断增强；贫困人口生活水平不断提高；贫困人口数量不断下降“五大目标”。2007年8月，县委、县政府印发《关于加快扶贫开发步伐确保实现率先脱贫目标的意见》。到2008年10月，基本解决全县3. 05万贫困人口脱贫问题，提前两年率先实现阶段性脱贫目标。

扶贫措施

“两联一包” 1999年5月，陕西省气象局协调省教育科学研究所、省财校、陕西如意电器总厂、西安大唐电信有限公司等5个单位来县扶贫。实行“两联一包”责任制：厅局级单位联系一个贫困县，帮扶一个贫困乡（镇），包扶一个贫困村；县（处）级单位联系一个贫困乡（镇）包扶一个贫困村，并落实包干责任制，坚持不脱贫，不脱钩，不越线，不断线。2001年第一轮“两联一包”结束。2002年，第二轮“两联一包”改由由陕西省民政厅包扶凤县。省、市25个单位驻村包扶。此轮包扶坚持“输血”与“造血”相结合，帮助贫困群众寻找致富门路。2009年结束。累计帮助脱贫43089人。贫困人口比例由2001年的85.5%下降到2008年的22%。2009年初结束。

温饱工程 2002年，陕西省确定凤县为省级扶贫开发重点县。根据《中国农民扶贫开发纲要（2001~2010）》的要求，省、市扶贫办核准全县农民纯收入865~625元的低收入家庭7012户3万人；农民人均纯收入在625元以下未解决温饱的家庭8390户3.5万人；合计贫困人口15402户6.5万人，占全县农业人口7.6万人的86%。2002年，扶贫部门联合县供销联社，采取地膜化肥实物补贴办法，补贴种植地膜玉米3亩以上的贫困户价值30元的地膜和碳铵1袋，补贴种植1亩以上的贫困户10元的地膜，发放化肥、地膜有价证券。2003年，全县持续干旱致夏粮严重减产。为解决群众吃粮问题，开展以秋补夏。发放化肥购物劵4466张，惠及贫困户4352户，折合化肥446.6吨，价值20.61万元。贫困户4626户种植玉米及杂粮1200公顷。调整农业产业结构花椒、干杂果面积持续扩大。2001年引导贫困户栽植优质花椒230万株，发展矮化核桃、板栗425公顷6375亩；扩大薯芋种植面积420公顷，发展黄花、柴胡、天麻、杜仲224公顷，使全县药材面积留存1533公顷；黄牛铺、红花铺、凤州、岩湾、平木等乡（镇）发展秋菜花、西兰花、架豆等反季节蔬菜200公顷；新增黑木耳2.1万架，袋料食用菌690万袋。2007年，引进宝鸡市华晨食用菌公司进驻凤县，该公司“富硒食用菌优质高产栽培技术”通过省科技局技术鉴定，开始大面积推广。建设栽培大棚50个、栽培富硒食用菌6000平方米，吸收附近农民常年务工。累计投资720万元。

科技扶贫 2001~2010年，举办各类培训班1108期，受训人员10万多人次，培训劳务输出人员1800人，印发科技资料16.93万份。送农村贫困家庭具有劳务输出能力和有志青年，到陕西振华学院、陕西中北学院、陕西工贸学院、西安东亚培训学院、渭南普田学院、宝鸡职业技术学院、烹饪学院，学习计算机应用、电子装配、电子电器、汽车、摩托车修理、电气焊、建筑业、机械维修、烹饪、礼仪服务等专业技术。

“三告别”安居工程 县境内部分村土地贫脊，居住分散，水、电、路等设施建设投资大。2007年，创新扶贫工作思路，实施“三告别”（告别窑洞、告别茅草房、告别单家独户）特困群众安居工程，同时实施“三集中”（对痴呆傻、残疾人和精神病人实施集中管护，集中生产劳动，集中康复治疗）阳光温暖工程。2007年6月5日，中共宝鸡市委、市政府在凤县召开全市扶贫开发工作现场会。是年11月1日，省政府在凤县召开全省扶贫移民安居工程现场会，推广凤县扶贫经验。至2010年，全县共搬迁贫困人口2741户11659人。其中：移民搬迁1453户6422人（集中安置996户，4652人，分散安置457户，1770人）；“三告别”搬迁804户3415人，其他移民搬迁484户1822人。总投资12958.86万元，其中财政投资3646.4万元，群众自筹9312.46万元。共修建房屋8876间23.65万平方米。

重点村建设 2002年5月，根据宝鸡市扶贫办《关于明确各县扶贫开发重点村和贫困人口数量的通知》，省、市扶贫办核定凤县扶贫开发重点村共计65个。按照“一年打基础，二年见成效、三年变面貌”总体要求，坚持“政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进”的原则，实施以“三修”（修房、修田、修路）；“三改”（改灶、改厕、改圈）；“三建设”（建设主导产业、建设优美环境、建设基层组织）为主要内容的基础设施，村容村貌和产业开发工作。2002~2010年，共完成水、电、路、田、通信广播电视、产业开发、村容村貌等建设项目416项，总投资6256.83万元，其中财政扶持资金1744.06万元，捆绑资金3748.29万元，群众自筹及投劳解决764.48万元。市、县确定的65个重点村中，完成建设任务43村，剩余22个村仍续建。省市检查验收组对2001~2007年新建的43个重点村检查验收，达到优秀等次38个村，合格等次5个村。经省验收组验收，酒铺村进入省扶贫开发示范村建设先进行列。

千企千村扶助行动 2010年5月2日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于开展千企千村扶助行动的实施意见》。省市县三级安排企业37户（西安1户、宝鸡16户、凤县20户）结对包扶贫困村37个。2010年12月企村对接。其中中铁集团、华夏地产、秦奎地产、华夏矿业等15户企业落实帮扶项目11个，帮扶资金59.2万元。陕西省有色金属矿山公司、陕西雨润椒业科技公司（手搬崖铅锌矿）安置当地农民在公司务工。

扶贫成果

新时期扶贫开发注重提升农村基础设施建设，扶贫资金使用相对集中，使重点村建设取得实效。移民搬迁力度大，效果好。绝大多数贫困人口分阶段脱贫。由于期间两次提高贫困标准，部分在上一次已脱贫的农户，下一次依新标准又成了贫困户。至2010年，全县脱贫人口32755人。未解决温饱问题的有2245人，低收入人口6726人。