五、官商结合的原因及特点的分析

传统中国的官商之间，缘何会形成如此紧密的结合关系？如果说西汉实行盐铁官营等政策，尚有抗击匈奴和治理灾荒这样的短期目的，体现出政策制定的“应激化”特性，那么在之后的两千余年时间，为何官商结合却没有因为战略目标的达成而中止，反而愈发紧密，进而形成一种利益共同体？换言之，为何“官商结合”的制度安排一旦形成，就有“刚性化”的特征？其背后必然有推动二者逐步走近、乃至互相交融的深层次因素。对此，学界现有的分析并不充分，一般只以“官商结合”作为研究起点略加陈述，其目的仅在于为自己的研究寻找切入点，将其看作一个“不证自明”的前提。这实质上是一种“偷懒”的做法，没有讨论更为深层次的问题。这种缺失的状况，有必要在未来的研究过程加以反思与弥补。

既有关于官商结合的分析，大致从以下三个方面初步展开。首先，政府及官员为何有能力成为官商关系中的主导？王亚南（2010：47，111）认为：“中国专职的官僚的政治自始就动员了或利用了各种社会文化的因素以扩大其影响，故官僚政治的支配的、贯彻的作用，就逐渐把它自己造成一种思想上、生活上的天罗地网，使全体生息在这种政治局面下的官吏与人民，支配者与被支配者都不知不觉地把这种政治形态看为最自然最合理的政治形态……官僚政治给予了做官的人，准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利，或种种虽无明文确定，但却十分实在的特权。”这种“官本位”的观点是学界的主流认识。

马德斌（2009）认为，“由于官僚们有行政、税收、司法三位一体的地位，给整个中国社会创造了一个官本位的诱因机制”，权力的干预一旦能够轻易地阻碍商人群体的财富积累，商人必然会乞灵于官员身份对财产的保护作用。或者与官方紧密合作，“接近官方权力无疑是会起到有效作用的。而商人发展的方向最终也必然通过与权力结合，通过掌握特权、追求特权走上独占的道路而终结……商人同这种势要官僚、军人建立某种关系，是最大的发财致富之捷径”（寺田隆信，1986：112，215）。或者将宗族中有能力者送入仕途，要么让自己的后代应试为官，要么自己捐纳为官，要么与其他官员联姻，这些做法都是为了规避可能到来的政治风险，“事实上几乎当盐商家庭达到小康时，年轻的成员就被鼓励从事学术方面，最终是从政，结果使得商人家庭的商人成分越来越淡”（何炳棣，1992；藤井宏，1985；Wang　Gungwu，1990；张宇燕、高程，2005）。何炳棣（2013：49—57）的结论是：“钱财本身不是权力的根本来源，它必须转化为官员身份，才能让人充分感到钱财的力量。”除非有外力介入，如清末外国商人借助特权进入，削弱了政治权力对于商业资本的绝对优势，使得官商之间从单方面的绝对强势逐步转为势均力敌，否则，这种官商互动模式仍然会持续发展下去。

其次，政府为何有意愿介入商业活动，形成官商紧密结合的格局？邓宏图（2003）从提高行政效率的角度进行解释。行政效率是指中央政府征取赋税或汲取社会经济资源的能力，以及将这种能力转化为实际财富的行政运行效能。行政效率还被赋予极强的“政治功能”，即某种制度安排与相应的行政运行要保证国家安全，或者说保证帝国统治的延续性和稳固性。既然政府的有效运转在很大程度上取决于税赋能否满足国家的每日之需。行政效率在很大程度上就是“税赋征取效率”，在既有的资源约束、权力约束、信息结构以及监督成本的分布的给定条件下，“官商合一”的制度安排将使帝国政府能够以最少成本提高其行政效率。刘明宇、芮明杰（2014）也认为，传统中国的政府有强烈的经济动机和政治动机。官营垄断可以节约政府与商人谈判的交易成本，也可以节约征税成本。正是因为在政治、经济上“官营垄断”对封建王朝有利，在行政上可行，它才会成为“传统”，为后世统治者效法。

此外，还有一些学者也或多或少地提到，传统中国的政治权力热衷于介入商业资本的运营管理，其目的在于维持政治与社会稳定，具有规避政治风险的诉求。高敏（1982：174—177）、马大英（1983：126）、邓宏图（2003）、汤显勤（2010：13—14）等均提到，汉武帝推行盐铁官营、算缗告缗等政策，重要动机是之前的吴楚七国之乱，大量出现商人以权谋私、试图以金钱换取诸侯王支持的现象，表明商业势力已经构成政治离心力，因此通过官商合作的方式管控商业资本和商人行为，巩固政权。林文勋（2003）认为，具有政治背景的边商，在边疆地区与少数民族的商贸过程中，起到了宣扬皇威、促进交流的作用，边商的存在是明清时期边疆政局稳定的重要因素。王志东、燕红忠（2010）则指出，国家为了维护社会稳定和降低交易成本，倾向于将商人纳入国家政治的范畴。各级官吏则需要利用商人的财力进行活动，抵消政治风险所带来的经济损失，因此也愿意与商人紧密合作，正是基于双方的共同利益，官商双方最终形成了一种特殊的“合约”锁定关系。

其三，纵观历代的各种资料，官商之间的互动过程充斥着“非正式”的特点，如政府三令五申禁止官员经商，但“官商合流”的状况仍屡禁不止；习惯性地采用不成文的规约裁决商事纠纷，而不去制定和实施普遍适用的正式条文（范金民，2007：12；郝煜，2016）；官商之间的交往大量充斥着行贿受贿、私相授受、特事特办等“黑箱操作”，正式的沟通磋商渠道则迟迟无法建立。这些状况的出现，其主要原因是什么？

从组织层面加以讨论，可以看到官员通过非正式渠道参与商业活动，是维护治理有效性和体制权威性双重目标的产物。既有研究表明，“中央和地方许多行政事务的经常性开支都被排除在经制所规定的支出范围之外。这些未列入财政支出的部分在实际开支中，只能谋求财政外的其他途径来解决”（何平，1998：109）。梁方仲（1980：425—427）曾计算出清代不同年份各省“起运”，即上解户部或解运他省的地丁钱粮占总数的80%左右，仅有极小的一部分得以“存留”，供本省军费、驿传体系和地方开支。“既然中央政府不能提供下属政府的正常行政费用，那么就不得不允许或默许地方政府、下属官员另辟蹊径寻找财源以谋生计和维持日常行政运转，以便弥补不完全财政的空缺”（周雪光，2014）。陈锋（2013：287—293）发现，盐商报效、捐输的具体用途，主要是军需、用兵、屯田、赈济、备公等。可见，“非正规制度的存在使公共经济管理变得零散和混乱，但另一方面，它的非正规和灵活性，又维持了公共行政的运作”，使得“清政府取得的成就，远远超出了正式税收和财政制度的包容力”（王业键，2008：63；曾小萍，2005：43），这种“非正式资金体制”，“起到了税收替代的作用，弥补了由于低税收政策和征税效率不足带来的财政匮乏”（郭艳茹，2008：73）。

同时，为了达成治理有效性，官员往往借助于“官本位”的优势，在官商关系的构建过程中占据主导地位，表现出体制的权威性。施坚雅（2000：392—396）曾提出“非正式管理”（informal　management）的概念，他发现，在职官员与地方缙绅、商人之间，经常存在非法的互相默许、“心领神会”的行为，其目的是通过这些方式使缙绅和商人成为官府的非正式代理人，但又不至于增强他们的权力，而酿成对官僚统治的威胁。将官商关系的主要内容置于非正式的渠道，尽可能不进行细致的确权工作，使得商人停留在“不完全产权”的弱势地位，在这种情况下，官员能够以较低的成本来“掠夺”商人的经营所得。一旦在官商关系方面划定明确的权力边界，商人即有可能通过对正式条文的解读和利用，在与政治权力的博弈过程中取得议价权，政府通过对商人的剥削（如要求商人进行捐纳报效）填补亏空的计划也就很难继续维持下去，“制度的正式化会束缚皇权的任意专断”（周雪光，2014）。而采用各种不成文的做法处理官商关系，则能够保证官员所享有的自由裁量权。规则越含糊不清，官员越有居中操纵的空间，而商人却很难找到受到不公正待遇的证据（艾克曼，2000：3—17）。正如黄仁宇（2001：264）所见，明朝政府在处理盐商事务时，从来没有宣布过任何一项普遍性政策，盐务机构也没有公布过任何指导性方针，具体适用的方法，是以当时的需要和情况为基础，由各个官员单独制定。

另一方面，官员以个人的名义参与商业经营，“明目张胆”地违反禁令而受到默许。这种情况的出现，或许可以从委托—代理的角度进行解释。在传统国家内部，皇帝与大臣、上下级官员之间，都构成了委托—代理关系（邓宏图，2003）。由于委托人无法完全控制与代理人之间的博弈，也无法避免私下契约的出现，双方的信息不对称局面，使得代理人有足够的空间为己牟取私利。这种行为固然会对组织及委托人带来一定的负面效应。然而，由于委托人和代理人的目标并不一致，代理人追求个人利益与组织实现集体价值最大化的目标一旦不相吻合，必然会导致代理人缺乏做好本职工作的动力，同样对组织的发展不利。既然“官吏既无法赖其薪俸过活，也无法靠薪俸支付其义务内的行政开销”，那么，对代理人利用商业活动中饱私囊、侵占商人权益的行为置若罔闻的做法，成为了一种公开的“潜规则”，官吏“从征收来的规费与租税中，支付行政经费，并将余额保留给自己。至少照道理而言，这可不是官方所承认的权利，但事实无疑便是如此”（韦伯，2010：98—99），“只要他们不陷入极端的地步，这些行为决不会被认为是‘不诚实’的”（费维恺，1990：31—32）。

简言之，容忍官员商业经营过程中的“以权谋私”，是作为委托人的皇帝及上级官员做出的一种利益选择，以租金分享的方式来激励代理人履行职责，培养对组织的忠诚度，以弥补监督不足带来的各种问题。同时，容忍代理人的“适度腐败”，还可以将代理人牢牢地绑定在组织内部，构成一种“绑架效应”，委托人随时可以借此口实，惩处不听话的官员。查瑞普、哈姆（2003）指出，腐败“不仅是加强忠诚的胡萝卜，而且是加强忠诚的大棒”。

官商之间通过非正式、不成文的方式进行互动，官府、官员积极参与商业活动，皆是在既有的制度框架之下所做出的理性选择。正如魏斐德（2017：47—48）所言，“官员与商业利益的密切关系，就是官僚资本主义的核心。这个局外人眼中或许充斥着任意征税和随意贿赂的腐败系统，其实是受不成文的规则和经济现状制约的，实际上运作良好、规则微妙的非正式官—商机制”。