第一节 市管县体制概述

市管县体制是我国地方行政层级沿革中出现的一种情形，是指在行政区划上，根据维护国家政权和行使国家职能的需要，兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等实际情况，在同一个经济区内县（市）中，找一个经济发达的中心城市，由该中心城市管辖本经济区内的其他县（市），带动周围农村地区共同发展，并使该中心城市成为由省级政府直接领导的一级地方政权的行政体制。

一 市管县体制的由来

中国的市管县体制萌芽于市制创立之初，1926年汉口市（今武汉一部分）辖汉阳县，开了市领导县体制之先河。中华人民共和国成立初期，作为工业中心的市和作为农业中心的县是彼此独立的，不存在隶属关系。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949—1983）》记载，1949年年底实行市领导县体制的只有无锡市、徐州市、兰州市，分别领导无锡县、铜山县、皋兰县。此后，北京、天津、旅大（今大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市先后实行市领导县体制。当时实行市领导县体制主要是为了保证城市的蔬菜、副食品供应。因此，领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县，唯一例外的是旅大市曾领导过2个县。截至1957年年底，全国仅有3个市领导4个县，代管1个县级市。^[1]

按照1954年宪法规定，直辖市和较大的市分为区，无论是地级市还是直辖市都不领导县，但实际上市领导县的特例并未中断。1958年，北京、上海、天津3市加上辽宁省全部（后又恢复了几个专区），经过国务院批准，先后建立了市管县体制，一些经济比较发达的地区也得到了试点和推广。此时，市管县体制的雏形已经出现，也是现行市管县体制的发端。1959年9月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，第一次以法规形式肯定了市领导县行政体制，推动了市领导县体制的发展。到1960年年底，全国已有48个市领导234个县、自治县，代管6个县级市，最多是武汉市领导16个县。^[2]而由于此次市领导县的行政体制产生的原因是“大跃进”和人民公社运动，缺乏客观的经济文化基础，很快就“降温”了。

从1978年开始，以市管县为主导，我国行政层级渐渐得到恢复与健康发展。另外，1978年《中华人民共和国宪法》第三十三条指出直辖市和较大的市分为区、县。市管县体制终于第一次以国家根本大法的形式，做了比较明确的规定。1980年以后，随着改革开放和有计划商品经济政策的实施，再加上国家对城市发展的扶持，城市经济和规模得以飞速增长，同时也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且，长期计划经济体制下逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层级组织经济活动的纵向管理体制，不适应社会生产力和商品经济发展的要求；长期实行市县分治的行政管理体制使城市人为地脱离周围农村孤立发展，这种城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。

在此背景下，中央于1982年决定在经济比较发达的地区试行市领导县体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。1983年年初国务院批准在江苏全省试行，并在全国试点。由于中共中央、国务院《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》要求将地区改为名副其实的派出机关，由“实”变“虚”，每个地区的编制由当时平均1500人左右压缩到300人，而地级市则不受此限制。因此，各地实行市领导县体制的积极性甚高，形成第二次也是迄今为止最大的一次市领导县体制改革高潮。据民政部统计，仅当年3—4月就有14个省（自治区）要求撤销33个地区，38个县级市升级为地级市，市领导的县由66个增加到427个，并将7个县级市委托地级市代管。至1983年年底，共有126个市领导517个县、5个自治县、9个旗、3个特区，代管8个县级市，平均每个市领导4.3个县，领导县的市、市领导的县分别是1982年年底的2.2倍、3.2倍。^[3]

此后，市领导县体制的推行，犹如汹涌的潮水势不可当，并伴随着机构改革在1985年、1988年、1994年前后形成数次小高潮，截至1998年年底，全国共有219个市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，市管县成为我国地方行政体制中的普遍现象。^[4]在这种情况下，1999年中共中央、国务院以中发〔1999〕2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，我国正式实行省、市、县、乡四级地方行政建制。

二 市管县体制的类型

各省市在进行市管县体制改革时，是经过充分考虑的。通常是根据自然地理条件、经济联系、人文历史状况等因素确定管理幅度和管理对象的。综合来看，市管县体制的形成方式主要有地市合并、划县入市、建市领县三种类型。

（一）地市合并

所谓地市合并就是将地区行政公署与其所在的地级市政府合并，原先地区行署所管辖的县由新建立的地级市政府来领导。这种合并主要是基于行政管理方面的考虑，在这种情况下，地级市辖县的数量一般比较多。地市合并是市管县体制形成的最主要的方式。例如，1998年8月27日，国务院批准（国函〔1998〕73号）桂林市和桂林地区合并，组建新的桂林市，原桂林市的临桂县、阳朔县、秀峰区、叠彩区、象山区、七星区、雁山区和原桂林地区的灵川县、荔浦县、永福县、全州县、兴安县、灌阳县、资源县、平乐县、龙胜各族自治县、恭城各族自治县整体划入新成立的桂林市管辖。通过这种方式形成的市管县体制，往往都是工业基础相对较好、经济实力相对较强、工业扩散条件相对充分的市。

（二）划县入市

所谓划县入市就是将地级市附近的若干个县划归地级市政府领导。例如，1984年，黄陂县、新洲县被划入武汉市管辖；1983年，巩县、新郑、密县、登封、中牟等县划归郑州市领导。可见，划县入市改革往往发生在省会城市，通常有以下几种考虑：第一，市与划入县在经济上存在一定的内在联系，发挥大城市的工业基础优势和县的农业基础优势，形成工农业优势互补，以获得最佳规模效益；第二，大城市的辐射功能强，可以帮助县建立以农产品加工为主的企业，扶持农村中小企业的发展；第三，大城市的人口整体素质较高，相应地，管理干部的水平和能力也相对较高，具备扩大管理幅度的条件。

（三）建市领县

所谓建市领县就是在原先没有设置地级市的地方，将某个县级市或者原先地区行政公署所在的县升格为地级市，以原来的地区机关为基础，组建新的市级领导机关，然后再由地级市政府来领导附近各县。例如，1986年，许昌地区被撤销，成立了许昌市和漯河市，漯河市由县级市升格为省辖市，辖郾城、舞阳、临颍3个县和源汇区。这种方式建立的市管县体制往往并非考虑当时的经济社会发展情况，而是着眼于未来的前瞻性制度安排。漯河市是京广铁路、漯阜铁路和漯舞铁路的交汇处，交通非常发达，工业基础也比较好，未来发展前景可观，成立漯河市（地级市）有利于发挥这些区位优势，促进当地的经济社会发展。