二、社会资本参与水利建设的典型做法和经验

针对水利工程建设公益性强、投资周期长、回报率低，对社会资本吸引力不足等问题，部分地区在加大政府投入力度的同时，积极探索建立政府和社会资本合作（PPP）机制，细化完善优惠和扶持政策，激发社会资本的动力与活力，积累了一批典型做法和有效经验。

（一）根据项目类型和特点合理确定社会资本参与方式

对以供水或发电为主、经营性较强的水利项目，一些地区采取股权出让方式吸引社会资本投资项目建设运营。如陕西南沟门水库，考虑项目整体经营性较强，为解决项目建设资金不足问题，延安市人民政府通过竞争性谈判的方式，确定由代表政府投资主体的延安水务投资公司与供水工业园区的陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司2家国有企业，按4∶3∶3比例出资组建项目法人，承担水库建设运营管理，筹集社会资金5.45亿元。对具有一定供水或发电收益，但同时又具有较强公益性的水利项目，一些地方将经营性部分进行剥离吸引社会资本，公益性部分仍由政府承担。如湖南省莽山水库，考虑项目整体收益小于年总支出成本，不具备吸引社会资本条件，采取枢纽工程和灌区工程运营管理分离的方式，枢纽部分以特许经营方式吸引社会资本参与，将供水发电收益作为社会资本投入回报，筹集社会资本金4.2亿元。与此类似，安徽省白莲崖水库、江西省峡江水利枢纽将经营性较强的电站经营权部分剥离出来，通过发电收益吸引社会资本参与。对自身收益能力较弱甚至没有收益的水利项目，一些地方通过购买服务或项目打捆的方式开展政府与社会资本的合作。如浙江省丽水市丽阳溪水系综合整治工程，考虑项目自身没有盈利能力，确定以政府购买服务的方式吸引社会资本参与，即通过公开招标确定社会投资经营主体，由其负责项目建设和运营管理，社会资本投资成本和收益在项目建成后由政府每年按照一定额度支付。重庆市等一些地方在城市水环境整治中，通过允许分享周边土地增值等方式，引导房地产开发商等社会投资经营主体参与项目建设，既解决了公益性项目建设的资金缺口问题，又满足了社会资本的投资回报要求，实现了合作的“双赢”。

（二）科学制定政府和社会资本合作实施方案

试点地区把编制试点项目实施方案作为吸引社会资本的一项重要基础工作，委托相关机构，对项目实施的必要性、可行性和具体操作模式开展了深入论证。一是融资运营模式比选。各试点地区充分考虑项目功能类型、建管体制和运营体制、融资运营条件等因素，设计了不同的融资运营模式。如广东省韩江高陂水利枢纽，通过几种融资方案的比选，确定采用BOT模式引入社会资本。二是财务可行性分析。试点地区在根据推荐的融资运行模式，委托有关单位开展PPP项目财政可承受能力论证，分析确定推荐融资模式下的工程贷款规模、财政资本金、企业资本金和财政补贴需求等，同时由财政部门会同行业主管部门组织开展物有所值分析，从定性和定量两个角度评价项目采用PPP模式的适宜性。三是投资风险分析。为保障公共利益和社会资本权益，试点地区往往把风险分析作为实施方案的一项关键内容，对社会资本参与项目建设运营存在的技术、管理、政策等方面的风险因子进行识别，并提出相应的应对策略。四是市场压力测试。实施方案能否成功引入社会资本，关键在于项目风险收益的科学测算和合理分配，浙江省等地在吸引社会资本参与水利建设时，通过开展市场压力测试，对PPP方案的合理性和可行性进行科学分析论证，为最终成功引入社会资本发挥了重要作用。

（三）通过公开竞争方式择优选择社会投资经营主体

公开、公平、公正选择项目投资主体是建立政府与社会资本合作（PPP）机制的关键。调研发现，已成功引入社会资本的项目，均采取先与社会资本方进行沟通洽谈再公开竞争的方式择优选定社会投资方。在项目推介阶段，广泛邀请有投资意向的社会资本方进行项目洽谈，充分沟通项目信息，通过了解社会资本方需求不断完善社会资本参与方案，进一步明确政府与社会资本合作方式、投资结构、优惠和支持政策等要素条件，打消社会资本方顾虑，为成功引入社会资本创造条件。在竞争选择阶段，按照已明确的招标条件和项目实际情况，采用项目法人招标、邀请招标、竞争性谈判等不同方式择优选择社会资本投资经营主体，确定中标人后签署合作协议。比如，湖南省莽山水库为吸引社会资本参与水利建设，先后经历了5次项目法人招标，在前几次招标失败的情况下，通过与社会资本方充分沟通洽谈，进一步明晰政府和社会资本合作中的责权分工、特许经营范围、收益预期等边界条件，落实地方政府财政补助等支持政策，有力保障了社会资本取得合理回报，大幅降低了社会资本参与的不确定性风险，最终成功吸引社会资本参与工程建设运营。江西省峡江水利枢纽在招标过程中，向多家有投资意向的发电企业发出邀请函，通过投资洽谈、竞争性报价等方式选择中标企业，体现出了高效、经济、公平的特点。陕西省南沟门水库则考虑项目资金规模需求大、且具有较好的财务收益，采用竞争性谈判的方式邀请多方投资主体进行洽谈，并择优与社会投资主体签订了合作以及项目投资运营协议等。浙江省江山市峡口水库引水工程在招标过程中，邀请了相关专家对PPP竞争性磋商公告中的内容进行了反复研讨，对采购文件进行细化，并在浙江省政府采购网、江山市公共资源交易信息网公开发布招标公告，确保了招标的公开、公平、公正。同时，在公告发布后，先后开展三轮竞争性磋商，通过实质性考察、专家打分、网上公示等方式，最终确定了中标单位，并与其签订了框架协议及项目合同。

（四）制定优惠扶持政策促进社会资本获得合理收益

调研发现，大部分水利工程由于公益性强，单纯依靠自身收益难以保障社会投资人获得合理回报，一些地方结合实际制定了灵活多样的优惠和扶持政策，提高社会资本的投资收益预期。比如，湖南省莽山水库采取“投入封顶”和“收益兜底”的形式促进投资人获得合理回报，即：在投资方面，明确项目法人投入为4.2亿元，由政策等因素变化增加的投入由政府筹措；在收益方面，当农业灌溉水量低于设计规模的80%或城镇生活供水量低于设计规模的90%时，承诺向项目公司补贴水费收入，确保灌溉水费和城镇生活供水年收入分别不低于500万元。经测算，枢纽部分税后资本金财务内部收益率为0.96%，考虑政府资本金不参与收益分配，企业资本金税后财务内部收益率为6.37%。重庆市观景口水利枢纽则采用“原水+制水”一体化的方式吸引社会资本，即考虑到仅依靠原水经营引资效果不明显，拟通过与中标社会投资人签订供水协议，将配套的观景口水厂一并纳入PPP合作范围，相应配置水厂特许经营权，通过原水和制水“一体化”实现较好经营指标，并按照国家和市有关规定给予税费优惠政策，引入更多社会资本参与。经测算，可引入社会投资17.3亿元，其中水库建设资金5.3亿元，水厂及管网建设资金12亿元，占工程总投资的36.8%，社会投资人税前内部收益率达到6%左右。

（五）完善法人治理结构提高项目运营管理水平

健全完善的法人治理结构是有效落实投资经营主体责任，提高政府和社会资本合作质量的关键。调研发现，一些地方在吸引社会资本参与水利建设运营过程中，十分注重法人治理结构的完善，通过加强机构和制度建设、健全监管体制机制等措施，提高项目法人的经营管理和服务水平。一是按照现代企业制度完善法人治理结构。比如，陕西省南沟门水库项目法人由中标三方按出资比例共同组建公司，按照现代企业模式运行，在项目建设管理、运行管理、产品服务中均严格制定有关规章制度、技术标准等，有效规范了项目建设和经营管理，有助于提高工程建设运营效率，保障工程功能发挥和安全运营。二是健全政府监管和协调机制。如湖南省莽山水库由地方政府委派公司监事，对项目建设全过程进行监督监理。同时，为协商解决问题，政府和社会资本双方还专门设立了莽山水库“运营协调委员会”作为协调和议事机构，列席项目公司董事会和股东大会，协调解决项目建设及运营期间相关问题。浙江省一些水利PPP项目也把加强监督管理作为重要保障，明确监理单位的选取需要由政府把关，对监理单位需要具备的资质、条件、相关合同条款的设定，以及资金支付均需要相关政府部门负责人签字同意，以确保监理单位履行好职责。