三、水利建设引入社会资本存在的困难和问题

调研了解到，受水利工程公益性特征等因素影响，大多数水利工程在吸引社会资本参与时还存在较大难度，主要表现在以下几个方面。

（一）项目主管部门存在消极和畏难情绪

调研发现，多数地方在推进社会资本参与重大水利工程方面处于探索阶段，尚无成熟的操作经验，特别是对地方政府而言，引入社会资本参与水利建设意味着改变了原有政府主导模式，在水利工程前期工作、投融资、组织建设、运营管理等各方面都要进行调整，这需要开展大量的探索和尝试，一些地方政府相关部门工作人员存在一定的畏难情绪。一方面是对收益较好、融资难度不大的项目，主管部门推行PPP模式意愿不强。比如对某水库进行调研时，一位从事项目融资的人员介绍，目前中央和省级两级财政已经落实了项目总投资的70%以上，对于剩余的资金缺口，当地政府认为采取PPP模式引入社会资本规模不大、必要性不强，更愿意采用政府自筹、银行贷款等传统方式。另一方面是对收益较差、引入社会资本难度较大的项目，主管部门存在畏难情绪，推行PPP模式办法不多。如以农业灌溉为主的某水利项目，在设计融资方案时，地方政府认为单纯依靠项目自身收益难以吸引社会资本，寄希望于中央给予加大补助资金支持等优惠政策，创造条件推动PPP项目落地的办法不多。此外，部分地方政府主管部门担心引入社会资本产生对公共安全和公众利益的不利影响，在推广PPP模式上还存在一定消极观望情绪。

（二）水利工程盈利能力弱，社会资本进入意愿不强

许多社会投资主体反映，水利工程大多数公益性强、投资回报率低，许多以防洪、生态、灌溉为主的水利工程，没有直接经济收益，而对于收益状况相对较好的引调水工程、水源工程而言，一般财务收益率也不高于4%，与投资城市供水、发电等其他产业的平均投资回报水平8%相比差距较大，因此参与意愿不强。重庆市有关负责同志介绍，观景口水库先后2次进行项目法人招标都以失败而告终，主要原因就是该工程承担的公益性部分较多，社会资本投资收益难保障，导致社会投资人积极性不高。

（三）融资形势较好，对引入社会资本带来影响

2011年以来，国家有关部门不断加大水利建设的支持力度，金融支持水利政策不断完善，创造了良好的融资环境和条件，2015年国家开发银行、中国农业银行、中国农业发展银行等三家银行发放水利贷款达3236亿元，中国农业发展银行落实专项过桥贷款政策为地方水利建设提供过渡性资金支持，2015年共发放315亿元。此外，国家通过设立专项建设基金，支持水利等重点领域建设，2015年共落实4批491亿元支持679个水利项目建设。这些政策为水利建设提供了有力的资金支持，有效解决了地方水利资金不足的问题，但另一方面却在一定程度上对地方吸引社会资本参与水利建设形成了“抑制”作用。根据浙江省舟山市水务集团的有关人员介绍，对于浙江舟山大陆引水三期工程，如果考虑社会资本直接参与三期PPP项目合作，预计综合投资回报率约8%，但由于目前国家融资政策环境较好，按照目前达成的贷款意向来看，综合资金成本比引入社会资本要低20%～30%，因此单从投资成本考虑，当地政府更倾向于使用过桥贷款或专项债券解决地方资金不足问题。

（四）水利项目投资不确定因素多，社会资本参与风险较大

水利工程涉及水文地质勘察、征地移民搬迁、生态环境保护、供水发电定价及收费等众多事项，例如大型水库征地移民补偿投资占项目总投资比例一般在50%左右，有的甚至高达70%～80%。造成水利工程投资控制、建设进度、项目收益等具有较大不确定性，一定程度上增加了社会资本参与的风险。社会投资者普遍反映，有的水利工程尽管具有一定供水发电收益，自己也有兴趣参与，但是政府在推介项目时往往还处于前期阶段，政府投资补助比例、供水发电价格等边界条件还不确定，还有未来项目投产后供水达产率、水费收取率等都有很大不确定性，没有明确的投资收益预期，投资者难以做投资决策，大多数人因此“望而却步”。比如安徽省江巷水库，在招商引资过程中，一位社会投资人提出，由于工程建设周期长、不可预测因素多，建议采用BT模式，由社会资本出资建设，在项目建成后由政府根据约定的回报率分年度支付偿还，使投资回报有保障，避免项目建设和后续经营期投资回报的不确定性。

（五）水利吸引社会资本操作经验不足，推进难度较大

社会资本参与水利建设运营后，为实现自身利益最大化，或将产生与防洪安全、供水安全等公益性目标的背离，对公益性目标的实现带来一定影响，这对政府加强监督管理，保障公共安全和公共利益提出了新的要求。调研了解到，湖南省莽山水库为吸引社会资本参与，先后5次进行了项目法人招标，期间地方政府不断加大政策优惠力度以提高社会资本投入回报，最终依靠“兜底”式的政策支持才成功引入社会资本，但同时大幅增加了地方政府的负担和风险，当地工作人员甚至在座谈时发出了“与其这样，还不如不引入社会资本”的感慨。一位负责水利工程项目法人招标工作的人员说，“社会资本进入以后，不仅会涉及收益分配、风险分担的问题，搞不好还会影响工程质量安全和公共利益，过去我们建设水利工程多数由政府组织实施，现在要向社会资本敞开大门，政府不是不愿意，而是‘不放心’，可是又苦于没有经验可循，具体操作中难免会走很多弯路”。