第三节 粤港澳大湾区生态环境协同发展的未来导向

粤港澳大湾区在环境合作治理上初步构建了环境合作框架，采取了行之有效的政策措施，取得了显著的治理成效，但粤港澳区域环境问题仍然突出，环境合作面临种种困境。

一是区域生态系统功能下降。改革开放以来，粤港澳大湾区城市快速扩张，导致大量耕地、林地、湿地和水域等生态用地被占用，区域自然生态系统服务功能下降，物种多样性降低，生态系统自我调节能力变差。

二是跨界水污染仍然突出。粤港澳大湾区河网密布，跨界河流众多，跨界水体污染仍然突出，如深圳河、淡水河、茅洲河、小东江、独水河、前山河、广佛跨界河涌等跨界河流污染问题仍然突出。

三是空气污染形势依然严峻。由于区域资源和能源消耗量过大，大气污染物排放量巨大，粤港澳大湾区的大气环境质量总体下降，呈现出酸雨频率高、臭氧浓度高、细小颗粒物浓度高和灰霾天气严重。近十年来，粤港澳大湾区的PM2.5区域年均浓度呈整体下降趋势，但灰霾天气依然突出。

四是部分近岸海域污染严重。珠三角近岸海域、主要河口和部分城市近岸海域生态环境问题依然突出，海洋生态系统健康状况不容乐观。2016年6月，广东省发布《2015年广东省海洋环境状况公报》称，珠江口海域水质处于劣四类海水标准，深圳湾水质有所好转，但水环境状况仍然堪忧。

同时，粤港澳大湾区政府间环境合作还存在种种不足。一方面，环境合作的深度还不够。目前大湾区缺乏深度协调机制，导致湾区在产业发展、基础设施建设、生态环境保护等方面存在开发无序的问题。另一方面，环境合作机制尚未完善。首先，行政协议效力不足。珠三角政府间的行政协议比较多，但对环境合作的推动不明显。大多数环境协议内容过于原则性，操作性不强，许多协议缺乏相关的责任条款和惩罚机制，协议常常流于形式。其次，缺乏具体的法律依据和法律地位。《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》及其他环境合作协议并没有法律的明确授权，法律效力模糊。双方是否能够自觉按照合作协议履行合作义务，取决于双方的自律行为，并无法律约束力。再次，难以避免利益冲突。粤港澳政府之间存在各自的利益诉求，如果没有完善的利益协调机制，很难实现各自的合理利益诉求，合作的动力难免会打折扣。最后，环境法律法规存在冲突。粤港澳三地存在不同的法制体系，加上社会、经济制度差异，区域性生态保护和环境事务的政策不协调，存在不同的环境管理制度及法律标准。以深圳河治理为例，在规划与招投标方面，深港两地法规、程序和技术标准等方面存在许多差异，双方是不同的技术规范，这些制度差异和冲突对区域生态环境协同发展形成了现实障碍。

一 共同编制大湾区环境保护总体规划

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，规划近期至2022年、远期展望到2035年，是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件。《粤港澳大湾区发展规划纲要》将“绿色发展，保护生态”确定为大湾区合作的六项基本原则之一，将“宜居宜业宜游的优质生活圈”确定为大湾区发展五项战略定位之一，提出“到2022年，粤港澳大湾区综合实力显著增强，生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成。其中，绿色智慧节能低碳的生产生活方式和城市建设运营模式初步确立”。不仅如此，规划专门部署推进生态文明建设，要求牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，在粤港澳大湾区实行最严格的生态环境保护制度。^[35]

《粤港澳大湾区发展规划纲要》是统领湾区保护与开发的行动纲领，是统筹协调各方利益的重要依据，世界级城市群环境治理必须做好规划。粤港澳大湾区总体环境治理规划需要由国家环保部牵头，粤港澳三方政府参与共同制定。总体规划按照粤港澳大湾区自然生态系统、珠江流域以及近岸海域生态安全建设的整体性和系统性要求，坚持区域统筹、流域统筹、陆海统筹，形成区域环境管理新模式。总体规划对粤港澳大湾区的环境治理进行全面设计和政策引导。

一是对大湾区水环境合作治理的规划引导。优化调整珠三角地表水环境功能区划和近海功能规划。加强跨界水污染治理，建立健全跨界河流污染综合防治体系，形成珠三角水环境安全格局。

二是对区域大气复合污染治理的规划引导。建立大气复合污染综合防治体系，有效改善区域空气环境质量；全面实施珠三角清洁空气行动计划，多手段联合推进。

三是对构筑区域生态安全格局的规划引导。从珠三角区域自然环境和经济发展整体布局出发，优先保护区域生态屏障，统筹规划区域绿地和区域绿道，构筑整体联结的生态安全体系。

四是对打造粤港澳绿色优质生活圈的引导。深化粤港澳环境合作，拓展合作领域，创新合作机制，打造绿色大珠三角优质生活圈。

五是对完善环境合作机制和环境政策法规的引导。建立统筹协调的区域环境管理体制，突破一体化瓶颈；建立科学的环境政策体系，探索具有珠三角特色的区域环境保护新道路。

二 完善大湾区环境治理的合作机制

一是完善组织机制。完善包括中央层面、粤港澳层面、地市与港澳层面在内的多层级责权明晰、多元主体互动的区域环境协调机制总体框架。粤港澳区域环境合作的重大安排应通过一个权威性机构来推动。设立粤港澳大湾区环境委员会，赋予其相应的行政权力，具有较高的权威性。健全专责环境小组的协调功能。明确专责环境小组的法律地位，进一步完善《专责环境工作组工作制度》。

二是健全利益协调机制。综合运用缔结环境合作协议，建立利益诉求表达平台，使城市间的利益纠纷得到及时反映和反馈。成立粤港澳大湾区环境合作发展基金，探索建立流域海域生态补偿机制。

三是完善联防联控机制。合作开展《粤港澳大湾区水环境监测网络规划》编制研究，建立粤港澳大湾区水环境监测网络和相应的数据库系统。优化升级粤港澳大湾区大气监控网络。建立区域机动车污染监控平台，研究和建立区域主要大气污染物排放源清单开发方法与业务系统，完善大气排放源清单动态更新工作机制。

四是建立陆海环境统筹机制。坚持粤港澳大湾区陆海统筹联动发展，统筹陆海资源开发，统筹滨海土地、围填海造地开发，建立陆海统筹的生态修复和污染防治区域联动机制，促进海洋环境保护与流域污染防治的有效衔接。

五是建立环境法制的兼容机制。粤港澳大湾区11个城市开展协同立法，废除互不兼容的环境法规及相关政策。

三 优化大湾区生态安全格局

生态安全格局是由生态基础体系所占据的物理空间及地理分布特征的组合关系，它既包括自然生态系统，也包括人工生态系统。^[36]优化粤港澳大湾区生态安全格局，主要从以下三方面考虑。

一是优化大湾区生态功能区布局。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求，粤港澳大湾区要“实施重要生态系统保护和修复重大工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”^[37]。生态功能区的划分强调按照自然生态边界而不是行政区划边界，将绿地、林地、园地、耕地、湿地等整体性划入生态功能区保护范围，通盘纳入生态空间规划体系。城市群生态功能区建设的关键是加强重点生态功能区建设，优先保护生态重要性高的区域。

二是加强大湾区生态红线管制。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求，粤港澳大湾区要“划定并严守生态保护红线，强化自然生态空间用途管制。加强珠三角周边山地、丘陵及森林生态系统保护，建设北部连绵山体森林生态屏障”^[38]。生态红线是指在尊重区域自然生态系统的整体性和保护生态服务功能的前提下划定的基本生态控制线。^[39]生态保护红线包括重要生态功能区、生态敏感区或脆弱区和禁止开发区三大类。同时，划定海洋生态红线区，保护生态敏感区、生态脆弱区，将粤港澳大湾区重要滨海湿地、重要河口、红树林、重要砂质岸线、自然景观、重要旅游区等区域划定为海洋生态红线区，分区分类制定红线管控措施。粤港澳大湾区具有丰富的海岸线生态资源，要加强海岸线保护与管控，强化岸线资源保护和自然属性维护，建立健全海岸线动态监测机制；强化近岸海域生态系统保护与修复，开展水生生物增殖放流，推进重要海洋自然保护区及水产种质资源保护区建设与管理；推进“蓝色海湾”整治行动、保护沿海红树林，建设沿海生态带。

三是加强大湾区生态基础体系管理。生态基础体系主要包括林地、绿地、水面、湿地、园地、耕地等，这些生态基础体系使城市群生态系统具有整体性，系统内部高度关联性。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求，粤港澳大湾区要“加强粤港澳生态环境保护合作，共同改善生态环境系统。加强湿地保护修复，全面保护区域内国际和国家重要湿地，开展滨海湿地跨境联合保护”^[40]。具体而言，要将大湾区的林地、城市绿地、农用地、水域和湿地等纳入生态用地管理范畴，明确用地规模，强化用途管理，设定生态建设指标，明确各项保护制度，构建粤港澳大湾区生态安全格局。

四 深化大湾区水环境合作治理

粤港澳大湾区的水环境形势仍然严峻，无论是小珠三角九市还是粤港澳三地，水环境合作是环境合作的核心内容。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求，^[41]大湾区水环境合作治理仍需付出积极努力。

一是深化跨界河流的合作治理。建立跨界河流污染综合防治体系，优先解决重大跨界水污染，以淡水河、观澜河（石马河）、广佛内河涌、独水河等水体污染严重的跨界河流为突破口，推进跨界河流水污染整治。加强东江、西江、北江等重要江河水环境保护和水生生物资源养护，强化深圳河等重污染河流系统治理，推进城市黑臭水体环境综合整治，贯通珠江三角洲水网，构建全区域绿色生态水网。

二是深化环珠江口的合作治理。环珠江口湾区是大珠江地区生态安全体系的核心支撑区域。粤港澳联合制定珠江河口整治方案，联合制定环珠江口水源地保护规划，制定珠江河口岸线、滩涂利用与保护规划。建设河口自然保护区，重视河口生态环境的保护，实施珠江河口滩涂湿地生态系统恢复工作。具体而言，要积极开展珠江河口区域水资源、水环境及涉水项目管理合作，重点整治珠江东、西两岸污染，规范入河（海）排污口设置，强化陆源污染排放项目、涉水项目和岸线、滩涂管理。实施东江、西江及珠三角河网区污染物排放总量控制，保障水功能区水质达标。

三是深化近岸海域的合作治理。加强海洋资源环境保护，更加重视以海定陆，加快建立入海污染物总量控制制度和海洋环境实时在线监控系统。推进粤港、粤澳在近岸海域的合作治理，主要涉及深圳湾、大鹏湾、珠江口。深化大鹏湾水环境合作治理，对《大鹏湾水质区域控制策略及实施方案》进行修正补充，对大鹏湾水环境保护设置更严格的目标和标准，严密监控大鹏湾海域水环境质量变化情况；控制大亚湾-稔平半岛区、珠江口河口区等重要海域控制区的陆源污染。控制污水及陆源污染物排放，联合确定适宜的湾区经济开发策略，保证经济建设与环境保护协调发展。

五 深化大湾区大气环境合作治理

针对粤港澳大湾区大气环境保护所共同面临的严峻挑战，结合《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求，^[42]粤港澳三方应共同合作，构建世界先进的典型城市群大气复合污染防治综合体系。

一是共同实施粤港澳大湾区空气质量管理计划。粤港澳大湾区应主导建立粤港澳三方区域大气污染减排方案，进一步优化区域大气环境管理指标体系，推动大湾区开展绿色低碳发展评价，力争碳排放早日达标，建设绿色发展示范区。

二是继续加强粤港澳大湾区大气污染防治的合作，完善区域空气质量监测网络。推进低碳试点示范，实施近零碳排放区示范工程，加快低碳技术研发，深化对粤港澳大湾区空气污染机理的研究，例如，大湾区大气污染源排放清单研究、大气污染机理研究、大气污染预测系统研究、大气污染控制技术应用示范研究等。

三是深入推进“清洁生产伙伴计划”。进一步推动企业实行清洁生产的方向，实行生产者责任延伸制度，推动生产企业切实落实废弃产品回收责任。鼓励粤港澳大湾区内的企业实施清洁生产，将大湾区的重点工业园区都纳入进来，鼓励并逐步强制对高能耗、高污染的企业进行清洁生产审核，深化推动清洁生产机制研究。

四是推动粤港澳大湾区环保产业一体化发展。调整和优化区域内的产业结构，深化大湾区产业链条分工合作，建设以先进制造业和现代服务业为支撑的产业结构。加强粤港澳大湾区环保产业发展政策、法规的交流，为推进产业合作发展创造良好的政策环境。推动制造业智能化绿色化发展，采用先进适用节能低碳环保技术改造提升传统产业，加快构建绿色产业体系。

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[1] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[2] 本节部分内容根据相关资料整理，详见魏达志、张显未、裴茜《未来之路——粤港澳大湾区发展研究》，中国社会科学出版社，2018，第57～63页。

[3] 根据广东统计信息网（http：//www.gdstats.gov.cn）、香港政府统计处（http：//www.censtatd.gov.hk）、澳门统计暨普查局（http：//www.dsec.gov.mo）提供的资料整理。

[4] CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement）是《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称。

[5] 《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，新华网（www.xinhuanet.com），2015年3月28日。

[6] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，新华网（www.xinhuanet.com），2016年3月17日。

[7] 《政府工作报告》，人民网（www.people.com.cn），2017年3月17日。

[8] 《李克强会见林郑月娥 颁发任命林郑月娥为香港特别行政区第五任行政长官的国务院令》，新华网（www.xinhuanet.com），2017年4月11日。

[9] 《韩正主持召开粤港澳大湾区建设领导小组全体会议》，新华网（www.xinhuanet.com），2018年8月15日。

[10] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[11] 林先扬：《港澳大湾区城市群经济外向拓展及其空间支持系统构建》，《岭南学刊》2017年第4期，第25～32页。

[12] 《人民日报评论员：抓住大机遇 建好大湾区》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[13] 《人民日报评论员：抓住大机遇 建好大湾区》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[14] 乌兰察夫主编《粤港区域环境合作与低碳发展》，社会科学文献出版社，2015，第4页。

[15] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[16] 王圣军、田军华：《粤港澳区域合作创新机制研究》，《经济与管理》2012年第8期，第83～87页。

[17] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[18] 内地九省包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南。

[19] 这9个城市包括广州、深圳、珠海、东莞、佛山、中山、惠州、肇庆、江门。

[20] 卢慧：《加强联合交叉执法 五市共推跨界治污》，《南方日报》2016年3月21日。

[21] 刘晶：《深莞惠签署尾气污染防治协议 建立信息沟通机制》，《中国环境报》2011年6月30日。

[22] 陈广汉、谢宝剑：《粤港澳合作制度变迁动力研究》，《澳门理工学报（人文社会科学版）》2012年第2期，第45～51页。

[23] 王书明、马学广、杨洋：《海洋、城市与生态文明建设研究》，人民出版社，2014，第112页。

[24] 《澳门与珠海商讨成立环保合作工作小组》，中国新闻网（www.chinanews.com），2010年10月21日。

[25] 珠三角9个城市包括广州、深圳、珠海、东莞、佛山、中山、惠州、肇庆、江门。

[26] 吴磊、郑君瑜：《粤港区域大气环境管理创新机制研究》，《资源开发与市场》2016年第10期，第1172～1177页。

[27] 黄慧诚：《全方位构建粤澳合作新格局》，《南方日报》2006年12月10日。

[28] 古春婷：《举行珠澳环保合作工作小组会议，继续深化区域环保合作》，《珠海特区报》2017年4月24日。

[29] 陈红燕：《界河档案——深港联合治理深圳河工程回顾和展望》，《水利发展研究》2010年第6期，第74～77页。

[30] 甘雪明：《粤港澳共吁保护珠三角湿地 投5亿种5万公顷红树林》，《南方日报》2004年2月3日。

[31] 李瑞农、郭薇、黄慧诚：《珠三角的“蓝天样本”——关于广东省改善大气环境质量的调查报告》，《中国环境报》2016年6月7日。

[32] 《清洁生产伙伴计划》，凤凰网（www.ifeng.com），2015年2月13日。

[33] 陈启任、董永春：《粤澳气象部门深化探测和数值预报合作》，《中国气象报》2014年6月11日。

[34] 黎泽国：《粤港粤澳合作框架协议实施考察》，《开放导报》2017年第2期，第30～35页。

[35] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[36] 杨勤业、李双成：《中国生态地域划分的若干问题》，《生态学报》1999年第5期，第596～601页。

[37] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[38] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[39] 鄢祖海：《武汉划定生态控制线》，《中国环境报》2012年2月24日。

[40] 《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[41] 本节部分内容参考《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》第七章第二节相关资料，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[42] 本节部分内容参考《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》第七章第三节相关资料，新华网（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。