第二十八条

慈善组织自登记之日起可以开展定向募捐。

慈善组织开展定向募捐，应当在发起人、理事会成员和会员等特定对象的范围内进行，并向募捐对象说明募捐目的、募得款物用途等事项。

条文主旨

本条是关于慈善组织开展定向募捐的规定。

立法背景

根据本法第二十一条第二款的规定，慈善募捐包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。根据这一规定，定向募捐是与公开募捐并列的一种募捐方式，其最主要的特征是只针对特定对象开展募捐。定向募捐在慈善募捐的方式中具有重要地位，在慈善募捐中被广泛运用。从目前我国基金会运行的实际情况看，采取定向募捐（非公开募捐）的基金会属于多数，占基金会总数的70％以上。

条文解读

一、慈善组织自登记之日起可以开展定向募捐

如前所述，慈善募捐是慈善组织的一项专属权利，也可以说是慈善组织享有的一项最重要的权利。尽管本法对慈善组织取得公开募捐资格设置了一定的时间要求（依法登记满二年）和条件要求（内部治理结构健全、运作规范），但是定向募捐是慈善组织依照本法规定“与生俱来”享有的一项权利。即开展定向募捐是与慈善组织相伴随的一项权利，慈善组织一经登记成立，便享有开展定向募捐的权利。

二、定向募捐的募捐对象

与公开募捐相区别，定向募捐的募捐对象是特定的。本条第二款规定列举了定向募捐的对象范围，这些对象包括慈善组织的发起人、理事会成员和会员。慈善组织的“发起人”也称慈善组织的创办人，是指依照有关法律规定订立发起人协议，提出设立慈善组织申请，并对慈善组织的设立承担责任的人。“理事会成员”是指慈善组织理事会的组成成员，既包括个人成员，也包括单位成员。“会员”是指慈善组织的组成成员，例如某一个经认定为慈善组织的协会的会员。从上述募捐对象的特征或者身份可以看出，这些特定对象与慈善组织之间都具有组织或者身份上的特定关系，慈善组织向这些特定对象开展募捐，属于定向募捐。

需要说明的是，本条第二款对定向募捐的范围作了列举，但是定向募捐的范围不限于上述列举的对象范围，还可能包括其他对象，例如与慈善组织有特定利害关系的单位或者个人，如慈善组织的个人发起人所在的单位，与慈善组织经常发生交易关系的单位等。在实践中，由于“面向特定对象”与“面向社会公众”这两个概念本身的不确定性，定向募捐与公开募捐在实践中难免会存在一些模糊地带或者交叉的地方，需要结合个案加以分析和认定，以确定某一慈善募捐究竟属于定向募捐还是公开募捐。这里需要把握的是：一是定向募捐和公开募捐不能简单地以募捐对象的数量多少来划分。公开募捐由于面向社会公众，一般来说数量众多；定向募捐由于面向特定对象，一般来说数量有限。但是在某些情况下，一些表面上看起来对象有限的定向募捐实际上是公开募捐。例如某一慈善组织专门针对富豪们上门开展募捐，而这些富豪与该慈善组织之间没有特定的关系，既不是该慈善组织的发起人、理事会成员或者会员，也没有其他特定的利害关系。这种所谓的“定向募捐”即使其所针对的富豪人数十分有限，仍然有可能构成公开募捐。又如，某高校设立的基金会针对其校友开展募捐活动，尽管其校友数量可能成千上万，但是由于校友与学校之间具有特定的身份关系，则不属于公开募捐而属于定向募捐。

三、定向募捐的具体要求

定向募捐面向特定对象，与公开募捐相比较而言社会影响要小得多。但是作为一种慈善募捐活动，其涉及将募捐对象的财产转移为社会公共资产，直接关系到捐赠人的财产权益和社会公共利益，同样需要加以规范。本条第二款对慈善组织开展定向募捐作了一些基本要求：

1.慈善组织开展定向募捐应当向募捐对象说明募捐目的。所谓“募捐目的”是指慈善组织开展该定向募捐活动所要达到的目标，例如为了促进教育事业发展，或者救助贫困老人等。募捐目的可以是多种多样，其指向只要符合本法第三条中规定的慈善活动的范围即可。

2.慈善组织开展定向募捐应当向募捐对象说明募得款物用途。所谓“募得款物用途”是指慈善组织通过定向募捐获得的款物将具体用于哪些方面的活动。例如为了救助某一地区的失学儿童，为他们提供基本的生活费用，促使其重返校园；或者为某一地区患有白内障的老年人提供治疗费用。“募得款物用途”与“募捐目的”二者既有联系又有区别。一般来说募捐目的相对较为宏观、宽泛，募得款物用途更为具体，指向性更加明确。

除了向募捐对象说明募捐目的和募得款物用途之外，慈善组织在开展定向募捐的过程中，还应当尽可能多地向募捐对象说明有关情况，例如可以向募捐对象详细说明募得款物的管理情况，以及慈善组织如何采取有效措施确保募得款物使用情况公开透明，捐赠人可以通过哪些途径对慈善组织的慈善项目实施情况进行监督。这既是确保慈善组织规范运作的需要，也是慈善组织吸引和鼓励更多的募捐对象向其捐赠的有效方法。此外，本法第七十四条还对慈善组织开展定向募捐应当及时向捐赠人告知募捐情况、募得款物的管理使用情况作了规定。