第6章 新中国现代法的起步

1949年10月1日，中华人民共和国成立，中国法的发展进入了一个新的阶段，一种新型的法律体系开始登台。中国法律从民国时期的步大陆法系的后尘、走资本主义法治建设之路，转向为学习苏联，以马克思列宁主义为理论基础，走上了中国特色的社会主义法律的道路。至今，这一过程已经进行了六十多年，其中有许多成功的经验，也有诸多挫折和教训。对此进行系统全面的梳理，将是一个很浩大的工程；笔者试图从新中国所发生的若干重大历史事件之角度，对受此影响的中国现代法律的变革作简明扼要的总结，以为今后中国法律的进步提供一点启迪和借鉴。

（一）新中国法律的起步

新中国的成立，为中国社会主义法律的诞生与发展创造了良好的环境和条件。

从立法上看，在新中国成立前夕，我们于1949年9月通过了具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，同时也制定颁布了《中央人民政府组织法》，建立起了人民政权机构组织的运作原则和运作程序。新中国成立之后，新政权先后颁布实施了《婚姻法》（1950年）、《土地改革法》（1950年）、《惩治反革命条例》（1951年）、《惩治贪污条例》（1952年）、《法院暂行组织条例》、《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》（均为1951年），以及为第一届全国人大召开作准备的《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（1953年）等法律和法规，从而为构建中国社会主义法律体系初步奠定了基础。

在司法领域，按照1949年9月的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》组建了最高人民法院（由沈钧儒任院长）和最高人民检察署（由罗荣桓任检察长），并开始建立省市各级地方法院和检察院。至1953年底，除了西藏地区之外，全国已经全部建立起了各级地方法院和各级检察院，并审判了900多万件刑、民事案件。[19]与此同时，1953年4月11日至25日，第二届全国司法会议在北京召开，专门讨论了新中国的司法工作问题。会议以后，1953年5月8日政务院政务会议批准了《第二届全国司法决议》，对当时的司法制度改革作出了规划：一是认真查处错案；二是迅速清理积案；三是建立普选的人民法庭；四是加强法院的自身建设。此外，在这一时期，司法行政工作也开始起步。1949年12月，中央人民政府制定了《中央人民政府司法部试行组织条例》，规定中央人民政府之司法部受政务院领导、政法委员会指导，主持全国司法行政事务，具体承担拟定政策，与“两高”协商后负责审检机关之合并、变更和废止等事项；司法干部教育培训；全国诉讼案件之统计；犯人之改造；法制宣传；律师管理事务；地方司法机关的领导等15项任务。[20]所有这些，都为1954年宪法实施以后司法制度的相应改革作了前期准备。

在法律教育和法学研究方面，新中国成立以后，马上着手对南京国民政府留下的法律教育体系进行了改革。1949年创办了中国政法大学，1950年开办了中国新法学研究所和中国司法干部培训班，创建了中国人民大学（中国政法大学被并入中国人民大学，主体部分成为其中的法律系）和东北人民大学及其法律系，开始招收本科生和专修生。1951年又成立了中央政法干校，负责改造“旧法人员”和培训县级以上政法机关的领导干部。这些新成立的政法院系，开始与南京国民政府留下来的法律院系一起，承担了新中国法律人才的教育和培养任务。在法学研究方面，1953年，在政务院副总理、中央政法委主任董必武（1886—1975年）的建议和推动下，以原新政治学会和新法律学会两个筹委会为基础，成立了中国政治法律学会，由董必武任会长。在成立学术团体的同时，新中国的法学研究也开展了起来，推出了一批译著和专著，主要集中在翻译和介绍苏联法律制度方面。[21]

从以上各个方面来看，新中国法律发展的起步是比较健康的，但是由于这一时期发生的三个重大历史事件：1949年废除国民党“六法全书”、1952年司法改革运动和1952年政法院系调整，给新中国的法律发展和法治建设带来了一些负面的影响，有些则为之后发生的1957年“反右运动”、1958年“大跃进”和1966年“文化大革命”埋下了伏笔。

（二）废除国民党“六法全书”

废除国民党“六法全书”，是新中国成立前夕我国法律界所发生的一次重大历史事件，虽然这一事件发生在新中国成立前夕，但由于它对新中国的法律发展影响深远，所以我们在回顾新中国六十多年法律发展时，首先就要提到它。

事情的经过是这样的：1949年2月28日，时任中国共产党中央委员会委员、中央法律工作委员会主任的陈绍禹（即王明）起草了一份文件，代表党中央下发各根据地，要求在我们的司法审判工作中废除国民党的“六法全书”。这份文件经过毛泽东、周恩来的修改，以及朱德、任弼时、董必武、林伯渠等领导的圈阅，同意下发全党执行。这份文件，就是《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》（以下简称《指示》）。

《指示》全文不长，一千多字，但里面的几个核心观点异常重要。第一，废除国民党的“六法全书”，人民的司法工作以人民的新的法律作依据。第二，在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。第三，司法机关应该经常以蔑视和批判国民党“六法全书”及其他一切反动法律、法令的精神，以蔑视和批判欧美日本资本主义国家的一切反人民的法律、法令的精神，来从事法制建设。

《指示》发布以后，1949年3月，以董必武为主席的华北人民政府的训令《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》和同年9月的《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条，也都重申了共产党的基本立场。

目前，学术界对废除国民党“六法全书”的是非得失开始了讨论，许多学者认为，这一历史事件在当时具有必然性。一方面，马克思主义的法律观要求我们在建立新的人民政权之后，必须打碎旧的国家机器包括旧的法律制度。另一方面，我们党二十余年领导的革命根据地法制建设，使我们初步拥有了一批人民的法律，可以与国民党的“六法全书”相抗衡。此外，当时全国人民对国民党法律的反感，新中国成立后逐步形成的公有制、计划经济等也都不允许我们再继续沿用国民党的法律。因此，从当时各个方面而言，废除“六法全书”是必要的，也是必然的，它是新中国法律发展的起点。

同时，也有些学者认为：“指示”是一个“鲁莽的行为”，是一种“倒洗澡水时连同婴儿一起倒掉”的极端行为，违背了法律发展的继承性、延续性的规律，它所造成的最大危害首先是中断了中国法制现代化的历史进程；其次是强化了中国蔑视法律的民族传统心理，成为之后中国法律虚无主义思潮泛滥的根源；再次是在法制建设和法学教育上采取了向苏联“一边倒”的做法，全盘照搬苏联法的模式；最后是为新中国很长一段时间内的政策治国、以党代政、以党治国（人治）开了方便之门。

（三）1952年司法改革运动

紧接着我党1949年2月废除国民党“六法全书”的《指示》之后，1952年6月，我们进一步开展了司法改革运动。这场运动，以中央政法委书记董必武的两次讲话和司法部部长史良给周恩来总理的一份报告为纲领，集中解决人民司法机关在政治上、组织上的严重不纯现象，以及部分司法工作人员腐败的思想和作风。

根据当时报纸上的记载，“有些人民司法机关因为被少数坏分子和具有浓厚旧法观点的人员所操纵和腐蚀，直接造成了宽纵敌人、败坏法纪、危害国家人民利益的恶果”，“特别严重的是留用人员和混入的旧司法人员中坏分子的贪赃枉法和违法乱纪”。人民群众对此已极为不满，说：“天不怕地不怕，就怕共产党讲宽大。”他们甚至讽刺部分法院是“四帮五不”：“一帮反革命分子危害人民；二帮封建地主压迫农民；三帮不法资产阶级分子破坏国家建设和压迫工人；四帮各种违法分子开脱罪责。他们对劳动人民的控诉，则是不受理、不传案、不讯问、不判决、不执行。”[22]

鉴于此，一场“反对旧法观点和改革整个司法机关的运动”在全国展开，至1953年2月底，司法改革运动取得了“巨大成功”，基本落下了帷幕。其结果为：第一，一批旧司法人员（有6000多人，约占当时全国审判队伍28000余人的22%）被调离了法院的审判岗位，大量的非法律出身的干部（仅华东区就有2105名）被调进了司法机关从事审判工作。第二，所有旧司法人员，以及虽然不是旧司法人员，但受到了旧法观点和旧司法作风影响的法律工作者，都接受了思想改造（学习党中央文件，深挖灵魂深处的旧法观点，清除平时生活中残留的旧司法作风）。第三，马克思列宁主义和毛泽东思想的国家观和法律观得以在中国司法界取得支配地位。

1952年的司法改革运动，在政治上、思想上、组织上和作风上“纯洁”了我们的审判机关，建立起一些便利人民的审判制度，以及满足人民群众司法需求的同时，也对我国法律的发展，造成了许多负面的影响，如对“法律面前人人平等”“司法独立”“尊重诉讼程序”等所谓“旧法观点”的批判，导致对人类法律文明的全面否定；不加区别地对“旧法人员”的全部剔除，对新中国审判事业的发展以及司法工作者造成了严重伤害；大量的非法律出身的工农兵干部，在几乎未经过系统法律专业培训的状态下就担负起繁重的审判工作，造成了冤假错案频频发生；等等。这些，都是需要我们认真吸取的深刻的历史教训。

（四）1952年政法院系调整

1949年12月，在第一次全国教育工作会议上，我们党确立了逐步改造旧教育的方针。至1951年底，进一步提出参照苏联经验，对全国高等学校及其所属院系进行一次全面的调整，“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院与专科学校，整顿和加强综合性大学”。在法律人才培养方面，就是合并各综合性大学中的法律系，组建单科性的政法学院。

1952年，在原北京大学、清华大学、燕京大学、辅仁大学四校的法律系、政治系和社会民政系的基础上，新建了北京政法学院；在复旦大学、震旦大学、圣约翰大学、东吴大学、沪江大学、南京大学、安徽大学等的法学院、法律系、政治系和社会系，以及上海法学院、上海法政学院等的基础上，组建成了华东政法学院（厦门大学的法律系于1953年并入）；1953年，以西南人民革命大学的政法系为基础，合并四川大学、重庆大学、云南大学、贵州大学以及重庆财经学院的法律系（院），合并组建了西南政法学院。同年4月，又以1952年成立的中原大学政法学院为基础，吸收湖南大学和中山大学的政治系，广西大学政治系、法律系以及中山大学社会民政系组建成了中南政法学院。

经过调整，原来国民党政府留下来的53所法律院系（它们共设有法律、政治学、社会学、人类学、社会福利行政学等6个专业，有教师542人，在校学生7388人），除组建成为以培养、培训政法干部为主要任务的4所政法学院之外，只剩下了武汉大学和西北大学的两个法律系，以及新中国成立以后我们党自己创办的中国人民大学、东北人民大学两所法律系，老师和学生的数量都明显减少：在校老师340人，学生3830人。

1952年全国政法院系调整，对之后法学教育的发展，以及新中国六十多年法律的面貌均产生了重大影响。一方面，它使中国的法学教育与苏联的模式接上了轨，走上了具有中国特色的社会主义道路：政法人才的培养，主要以单科性的五所政法学院为主（西北政法学院于1958年在中央政法干部学校西北分校和西北大学司法系合并的基础上组建成立），法学教育中的政治挂帅色彩，以及短、平、快培训特色迅速增强，法学教育面向司法实务，以接受工农子弟为宗旨，等等。另一方面，使原来学术色彩比较浓厚的综合性大学中的法律系，退居到中国法学教育的二线，加上新中国成立时留用的一批民国时期的著名法学教授或改行，或在家赋闲，以及许多法律图书资料散失，原来在综合性大学的知识背景之下的法学研究氛围大大淡化，中国现代法学研究的整体力量有所削弱，因而造成了该时期法学著作、论文寥寥的惨淡局面。

（五）1954年宪法的制定及其法学意义

从历史文献中得知，1954年宪法的制定，是由中国共产党于1952年12月24日向全国政协提出的。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议作出决定，成立以毛泽东主席为首的宪法起草委员会，有委员33人。随后又成立了由董必武、彭真、陈伯达等8人组成的宪法研究小组，以协调宪法草案的讨论。此外，还聘请了著名法学家钱端升、周鲠生等担任顾问。

1953年底，毛泽东率领陈伯达、田家英、胡乔木等人到达杭州，开始了正式起草宪法的工作。从1954年1月9日到3月9日，经过两个月的努力，完成了100条条文的草稿。对此草稿，经过中央、宪法起草委员会等多次上上下下的讨论，于1954年9月获第一届全国人民代表大会第一次会议一致通过，予以颁布实施，这就是1954年宪法。

该宪法由序言，第一章总纲，第二章国家机构，第三章公民的基本权利和义务，第四章国旗、国徽、首都五个部分组成，共106条。它明确了我们国家的性质，即“人民民主国家”，国家的一切权力属于人民；规定了政权组织形式，即人民代表大会制度；明确了民族政策，维护各民族的团结平等；确立适合当时国家经济和社会发展的经济制度、国家机构（全国人大及其常委会、国家主席、国务院等）、中央和地方的关系等；规定了公民所享有的广泛的权利和自由，以及相应所负担的义务；等等。

1954年宪法的制定具有重要的历史意义：一方面，它所确立的各项治国安邦的制度和原则，奠定了社会主义宪政的基础；另一方面，它所确定的“公民在法律面前人人平等”“人民司法机关独立行使审判权”等法治原则，为新中国的法治建设开辟了道路；此外，更为重要的是，1954年宪法的制定颁布具有广泛的群众基础和深厚的民主底蕴，在起草宪法过程中，不仅中国当时的政治精英、科学家和社会名流，如毛泽东、朱德、刘少奇、邓小平、董必武、林伯渠、何香凝、刘伯承、彭真、习仲勋、龙云、傅作义、乌兰夫、赛福鼎·艾则孜、陈云、陈伯达、薄一波、沈钧儒、吴玉章、黄炎培、许德珩、章乃器、周鲠生、邵力子、吕叔湘、李济深、张治中、史良、张志让、张奚若、屈武、朱早观、叶圣陶、刘格平、费孝通、沈雁冰、马寅初、侯外庐、李四光、田家英、李维汉、章伯钧、罗隆基、徐特立、陈嘉庚、钱端升、陈叔通、胡愈之等参与，发表了自己的意见，而且还开展了全民的大讨论，参与讨论人数达一亿五千多万人，占当时全国总人口的近三分之一，提出的修改意见有一百多万条。在此基础上形成的民主和法治氛围，显示了中国法治建设的光明前景。[23]