二、中国人口老龄化与财政支付危机

在未来几十年，我国将面临人口老龄化的显著加速，原因有三个方面：一是计划生育政策导致出生率下降并且潜移默化地影响了人们的生育观；二是人们健康状况有所改善，预期寿命不断延长；三是我国20世纪50年代、60年代、80年代前后的三次婴儿潮时期出生的婴儿陆续进入老年。相较而言，前两个原因对我国的人口老龄化影响更为深远，第三个原因只是造成短暂的人口失衡。这三个原因综合起来，将在未来的几十年里使我国人口结构发生重大变化：老龄人口、超高龄人口比重逐渐加大，劳动年龄人口比重逐渐缩小，由此将导致老年抚养比上升、公共养老保险支出压力进一步加大。如果不对此加以控制，任此风险持续下去，将会对我国的经济发展和人们的安居乐业产生巨大的不利影响。

（一）中国的人口老龄化

参照罗淳（2002）研究人口老龄化的指标体系，将1990—2018年的相关指标数据进行整理，得到表2-2。该表由“人口转变过程”和“人口老龄化过程”两个部分组成，分别反映了我国在1990年后的人口转变趋势和人口结构趋势。

表2-2　1990—2018年中国人口转变与人口老龄化过程

续表

注：老龄化国际公认标准：60岁占比10%，或65岁占比7%（占总人口比重）。

资料来源：《中国统计年鉴（2018）》，表中标注*的1995年平均预期寿命实际为1996年数据。

由表2-2可以看出，近30年来，我国人口发生了巨大的转变，逐渐从“后期减速期”演变到“低位静止期”。出生率由1990年的21.06‰降低到2000年的14.03‰，到达“低位静止期”的临界值15%，然后又迅速降低到2018年的10.94‰，2015—2017年，由于二胎政策的出台，出生率下降速度有所减缓，但到了2018年，二胎政策的集中爆发效应已过，出生率又下降了近1.5个千分点，可见出生率总的趋势是下降的。1990—2018年我国的死亡率整体变化不大，说明出生率与死亡率之间的“剪刀差”在不断合拢，逐渐趋向于均衡，当出生率与死亡率相等时，人口规模维持不变，一旦出生率低于死亡率，人口规模将开始递减。得益于经济的快速发展，我国居民的平均预期寿命提升非常快。1990年的平均预期寿命还在68.55岁的水平上，但是到2015年，则上升至76.34岁，也就是说，在25年间，我们的平均寿命每一年都要增长0.3116岁，这在国际历史上是非常快的增长速度。

人们的平均预期寿命的增加与出生率的降低使得我国人口老龄化加速。我国小于等于14岁少儿的人口比重从1990年的27.70%降低到2018年的16.86%，降幅达到10.84个百分点。同期，大于等于65岁的老龄人口比重从5.6%上升至11.90%，老年人口比重几乎增长了1倍。这反映出我国人口年龄结构已经开始加速老龄化。由出生率降低、低死亡率和老龄人口比重增加三个指标的变动规律可以预期，下一阶段我国的“低位静止期”将表现出“老龄化高原期”特征，即高龄老人比重一直维持在高位的一段时期。

（二）财政支付危机

人口老龄化带来的直接负面影响就是国家的养老负担过重，财政支出出现危机。表2-3给出了我国1990—2016年城镇基本养老保险参保人数变动，以及基本养老保险收入与支出情况。1990—2016年，我国城镇职工基本养老保险参保人数呈递增趋势，参保人数平均增长速度为7.3%，覆盖面扩大速度较快，但不能忽略的一个变化是，城镇职工基本养老保险参保人数包括在职职工人数和退休人员人数两部分，其中职工人数的平均增长速度为6.7%，而退休人员人数平均增长速度为9.4%。也就是说，1990—2016年，退休人员人数增长对城镇基本养老保险覆盖人数增长的贡献更大，是城镇基本养老保险覆盖面扩大的主要因素，这恰恰反映出我国城镇基本养老保险缴费人数增长速度远不如退休人员人数增长速度，在基金现收现付模式下，这意味着基金收入增速不抵基金支出增速。

表2-3显示出我国基本养老保险基金的收入和支出都在逐年递增。主要原因包括：其一，通货膨胀的影响。通货膨胀使得名义基金金额比实际基金金额更高。其二，覆盖面扩大。由于我国的基本养老保险覆盖面在逐步扩大，缴费人数和发放人数都在增加。其三，缴费率的变动。在OECD国家，养老金通常与工资增长率挂钩，而我国将养老金与工资增长率和通货膨胀率同时挂钩，但实际上具有很大的随意性，如在2006年之前上涨很少，但是在2006年后每年大约上涨10%。(8)

表2-3　1990—2016年城镇基本养老保险参保人数变动与基本养老保险收入支出情况

续表

注：表中的参保人数采用的是城镇基本养老保险参保人数，不包括城乡基本养老保险参保人数，这是因为城乡基本养老保险制度于2014年开始实施，实施虽然较晚，但是参与人数已经超过城镇基本养老保险。同时，由于缴费水平非常低，城乡基本养老保险基金收支规模还不足城镇基本养老保险的10%，因此表中参与人数指标采用的是城镇基本养老保险人数，同时，基金指标采用的是城镇与城乡基本养老保险基金总计收支情况。

资料来源：根据《中国劳动统计年鉴》（2017）整理计算。其中基本养老保险基金由城镇职工的基本养老保险基金和城乡居民基本养老保险基金组成。但是在2010年前，城乡居民基本养老保险制度刚开始实施，参与人数较少，所以在参与人数部分只考虑城镇参与基本养老保险人数。

我国基本养老保险基金收入与基本养老保险基金支出同时增长，但是收入的平均增长速度小于支出的平均增长速度。如果加上人口未来的老龄化趋势，劳动人口逐年减少，能够收缴的基本养老保险基金会逐年降低，基本养老保险基金收支之间矛盾会更加凸显和尖锐。同时，基本养老保险基金支出的刚性越来越强，支出水平越来越高，而基本养老保险基金收入增长的刚性不强，造成基本养老保险基金的收支压力逐年加大。事实上，近年来有很多省份的基本养老金已经收不抵支。

当养老金面临财政支付危机而采取其他措施解决问题时，政府将不得不降低养老金的发放标准，这无疑会降低养老金的替代率，而这是我们所不希望看到的。因为改革开放后我国人民的生活水平提高得很快，日益富裕的人们对生活水平的要求越来越高，对养老的要求不可能永远停滞在保障基本养老生活这一层次，所以低替代率的养老金根本无法满足人们的养老需求。

由以上分析可知，传统的养老保障体系无法应对人口老龄化和财政支付危机的挑战，也无法满足人们日益增长的美好生活需要。发达国家解决这些问题的途径包括构建多支柱养老保障体系、延长退休时间、提高出生率、鼓励迁移增加劳动力供给等，考虑到我国结构性失业、低生育愿望、庞大的人口规模等现状，构建多支柱养老保障体系是最值得借鉴的应对方法。有必要发展企业年金制度和其他养老保险制度，解决当前的危机并且实现老年人生活水平更上一层楼。