2.1 科学决策
科学决策是当今世界各国政府公共政策发展的一个基本趋势。科学决策的含义是十分丰富的。从程序上看，科学决策需要首先确定政策问题和政策目标，然后拟定政策方案，进而从多个政策方案中选择一个政策方案，由此完成科学决策的程序化过程。此外，科学决策也是吸纳民意、综合民意、反映民意，收集利益表达、整合利益诉求的过程，确保政策真正体现民意和公共利益，是科学决策内在的核心要求，科学决策和民主决策从根本上是统一的：一个科学的决策，本质上需要充分地反映民意。另外，科学决策还要求决策者与咨询者的分离，即“断”与“谋”的分开，最终实现“多谋”和“善断”的理想局面；科学决策还要求决策者客观理性地依据效益最大化的原则，认真分析各种政策方案的经济、技术与政治的可行性，并进行比对、权衡和选择；同时，要求政策研究者善于运用各种现代科学分析工具和方法拟定政策方案，防止主观情感认知的影响。
澳门特区政府推进科学决策最重要的一点在于以切实的制度加以保障。科学决策不止于一种理念，科学决策的实现不是依靠个人的主观偏好、情感判断来决策，而是要依靠制度化、程序化的规则来决策，具体而言主要依托于专家咨询制度和公众咨询制度的建立和完善。
其中，专家咨询制度主要着眼于各类智库联络机制的建立，公民参与制度则重在规范公众咨询制度的运作，从而实现公共政策科学化与民主化的统一，提升特区政府的管治能力。
2.1.1 科学决策与专家咨询
从总体上看，政策咨询可以区分专家咨询、公众咨询和利益集团咨询（社团咨询）三种政策咨询体系。其中，专家咨询基本上可以分为政府政策研究机构的咨询、高校政策研究机构的咨询及民间社会政策研究机构的咨询等类型。而作为专家咨询体系组成部分的政府研究机构的成立，自然也就成为实现科学决策的重要一环。
回归以来，特区政府坚持依法行政，积极听取社会各界的意见进行政策制定，同时也体现出对专家咨询的高度重视。总体来看，特区政府政策的专家咨询体系主要由以下六个类别组成：一是政府部门成立相关的研究机构，其中以2005年成立的可持续发展策略研究中心为典型代表；二是高等院校内部的研究机构和研究部门，例如澳门大学、澳门理工学院及澳门科技大学中相关的研究所和研究中心；三是回归后民间的政策研究机构得到了长足的发展，诸如澳门发展策略研究中心、澳门经济学会、澳门经济建设协进会等民间研究机构，通过实地调研撰写研究报告，为特区政府施政建言献策；四是政府各个部门通过召开各种座谈会、集思会的方式听取各个领域专家的意见；五是政府通过合同判给的方式，委托和聘请专业顾问公司进行专项研究并提交政策研究报告；六是许多咨询委员会的成员中有专家的代表，为政府提供专业意见。
不可否认，澳门公共政策的专家咨询体系仍然存在值得改进的空间。第一，澳门的专家咨询体系比较分散，缺乏集中而强大的政策研究机构。第二，专家咨询带有一定的随意性。特区政府并没有出台相关制度规范，规定政策出台之前一定要进行专家咨询，离“不经过科学论证就不决策”的要求尚有一定的差距。第三，研究机构的专职研究人员较少，这在政府体制内部的研究机构中表现得尤为突出。第四，本地专业研究人才较为缺乏，很多研究项目采取“外包”的方式判给外地专家立项研究，而外地专家对澳门的实际情况往往缺乏深入、具体的了解。
为此，特区政府成立了向行政长官负责的政策研究室，以实现科学决策。2010年3月第三届特区政府的首份施政报告专门集中地阐释了特区政府关于建立“政策研究室”的构想，“决策的科学化是政府提升施政能力的重要一环……特区政府将组成向行政长官负责的政策研究室，作为咨询、辅助决策的机构，协助行政长官了解民意和科学决策，协调特区政府各部门政策的制定。从跨学科、多领域、全方位的综合视角，为政府提出政策建议和方案，提升政府决策的全局性和前瞻性”。
成立体制内政策研究室，为澳门公共政策专家咨询体系的发展完善带来了难得的契机。根据当前特区政府的构想，政策研究室将集合专职的研究团队，以集约化的模式对澳门的政策问题进行集中研究，以集约、专职的方式加强专家咨询力量，改变原来的粗放式、分散化的、外判式的专家咨询模式，推进特区政府的科学决策。可以预见，未来的政策研究室将占据未来特区政府专家咨询的首要位置，由其带动和引领特区政府公共政策的专家咨询体系。
这里需要强调的是，政策研究室需要发挥其主导作用，加强与各类专家咨询的联系和沟通，提升专家咨询体系的整体合力，才能更好地完成科学决策的使命。对此，第三届特区政府的首份施政报告提到，“建立与政府各部门、各咨询机构、高校研究机构及民间社团定期的联络机制，加强体制内外研究机构的信息交流。”这勾勒出未来特区政府智库建设的基本架构，即由官方智库、半官方智库和民间智库共同组成政府科学政策的专家咨询体系。可见，特区政府充分意识到了，实现科学决策的关键在于整合好各类专家政策咨询体系，建立体制内的政策研究室与政府外部的各类政策咨询机构的常规联络机制。
在澳门特区政府公共行政的实践中，政府智库与民间和高校智库有着较为良好的联系和合作，这为未来的政策研究室加强与民间、高校研究机构提供了宝贵的经验。特区政府的政策研究部门不时会与高校或民间研究机构进行沟通和互动，在与高校或民间研究机构的对话中广泛地吸收各方面的意见和建议，建立较为畅通和开放的联络机制。当前，澳门各个高校和民间各社团都成立一些相关的研究机构，比如在澳门大学、澳门理工学院、澳门科技大学等高校内部都成立了相应的调查和研究中心，澳门民间也成立了诸如发展策略研究中心、澳门经济协会等研究型的社团，它们经常会对特区政府的施政开展民意调查，收集市民对特区政府政策的看法和评价，通过媒体向市民公布，它们成为特区政府了解民意和吸收民意的平台。事实上，澳门可持续发展策略研究中心就经常针对一些政府施政的热点问题，召集各个高校的专家学者以及澳门各个社团的代表召开“集思会”，听取社会各界人士的多元声音，最终形成研究报告交付特区政府。
政策研究室和高校、民间研究机构的互动合作，是特区政府在推进科学决策过程中的重要特征。这可从行政长官崔世安先生关于落实“科学决策”的设想中得到进一步验证。崔世安特首2010年3月在回应立法会议员关于“政策研究室”操作的质询中曾提到，“关于未来科学决策，政府已参考及学习了很多不同地区的做法，初步构思为首先由学术团体研究机构作一般研究，进而经过专家学者后交予政府，由有关部门作出研究，再经由政策研究室呈上当局作最后决策”。[4]这表明了，拟定政策方案的过程将遵循由学术团队—专家学者—政府相关部门—政策研究室—当局（行政长官）这种从下到上、从社会到政府的进路，夯实政策方案拟定过程的社会基础，从而最终确保政策制定的科学性。
2.1.2 科学决策和公众咨询
除了专家咨询外，公众咨询是公共政策咨询的重心。甚至在一些人看来，公共政策咨询基本上指的就是公众咨询。回归以来，澳门的公众咨询取得了令人欣慰的成绩，公众参与政策咨询的积极性日益提高。许多政府部门在政策出台之前都会进行公众咨询，并且引入多样化的咨询形式和咨询机制，创新了澳门的咨询文化。例如，可持续发展策略研究中心的《澳门城市概念性规划纲要》的公开咨询活动，就广泛采取了简报会、咨询会、巡回展览、落区座谈、报章专栏、网上论坛、走访高等院校等多种形式征集民意。一些咨询活动在完成第一阶段的公开咨询、整理首阶段的咨询结果之后，还展开了第二轮的咨询活动。此外，特区政府还加强“社区服务咨询委员会”、“社区座谈会”及“市政署公开例会”的功能，深入社区了解居民的实际诉求，聆听不同阶层的意见。
然而，在取得成绩的同时，澳门的公众咨询也依然存在一些问题和弊端。澳门的公众咨询活动较为分散，缺乏统一化的协调和统筹机制。一方面，各个政府部门的政策咨询活动缺乏统一、规范化的指引；另一方面，特区政府对公众意见的回应性有待加强，公众咨询受到“形式化”的批评。特别是在当局几个部门同时推出几项公众咨询的情况下，更是令社会怀疑公众咨询的成效，因为一般公众很难有足够的时间和精力同时去消化不同施政范畴的咨询文本。就此，有议员总结性地指出当前澳门公众咨询模式存在的弊端，“目前行政当局各部门咨询的时间五花八门，咨询期限不一，有部门短则两至3个月，有部门可以长达1年，有部门咨询过后就不了了之，没有交代采纳意见与否的原因和理据，有部门咨询结束多年后仍未见法例出台，影响咨询的时效性，对咨询质量难有保证”。[5]为此，不少澳门学者和社会人士建议成立一个统一管理公众咨询的机构，以避免各部门在同一时间推出多种咨询使得出现“公众咨询爆炸”和“公众咨询疲劳”的情况。有了统一的公众咨询管理机构，可以根据公众咨询事项的轻重缓急合理确立公众咨询的时间安排，从而确保公众咨询活动的合理化和科学化。
特区政府回应了社会关于建立法制化、统一化的咨询机制的要求。时任行政暨公职局局长朱伟干在2010年6月份的公共行政改革咨询委员会第6次会议会后表示，政府根据去年完成的民意吸纳及推广系统建立研究报告提出意见，建立政府咨询制度的规范，各公共部门今后开展咨询工作时均有制度可循。根据朱伟干的解释，“政府将订定公共行政咨询工作规范，各部门可依循规范开展咨询工作，同时会建立协调机制，避免同一时间有多份法案或政策推出咨询”。[6]
由此，可以预见，未来澳门特区政府的公众咨询将得到进一步的规范化和制度化，各个部门的公众咨询将得到统筹和协调，以提升公众咨询的成效，确保公众咨询不走形式化。特区政府改革和完善公众咨询体系的目的，归根到底就是要通过各种公众咨询机制的设立，鼓励公众积极参与社会公共事务，促进公众和政府的双向沟通和相互信任，全面了解、掌握多元化的民意，为政府的政策制定提供切实的民意基础。
2.1.3 科学决策与社团咨询
除了专家咨询和公众咨询之外，由于澳门“社团社会”的特质，特区政府在出台公共政策之前一般也会进行广泛的社团咨询。在澳门，承担社团咨询功能的是特区政府的各个咨询机构和咨询委员会。根据《澳门基本法》第六十六条的规定，澳门特别行政区行政机关可根据需要设立咨询组织。澳门特区在行政长官、行政法务局、经济财政司、社会文化司以及运输工务司等行政机关都设立了相关的咨询组织（截至2010年底之前，澳门特区共有各类咨询委员会42个），其职责在于为政府的决策或政府制定政策提供咨询意见。
澳门的咨询机构和咨询组织有着政策咨询、社会认知、利益协调与人才培养等综合性功能。[7]从成员构成来看，澳门各咨询机构的成员既有专业代表，又有民意代表和社团代表，事实上承担着专家咨询、公众咨询和社团咨询三种功能。咨询机构功能定位的宏大和宽泛，往往使得咨询机构在实际运作中不堪重负，成效不显。为此，澳门社会提出了各种各样改革咨询委员会的建议，包括改革咨询机构成员的选拔机制（甚至包括直选机制的引入），平衡咨询机构成员专业性和代表性的比例，使咨询机构的运作更为透明等。然而，咨询机构的改革最终往什么方向发展，目前仍然没有共识和定论，特别是咨询机构的功能应该是以专家咨询、社团咨询还是公众咨询的定位为主导和核心，似乎没有引起相关的讨论。
笔者认为，在特区政府决定成立政策研究室、统一公众咨询机制的背景下，特区政府公共政策的专家咨询和公众咨询已经有了相应的机构依托和机制依托，在这种情况下，可以考虑把咨询机构的主要功能定位在强化社团咨询方面。在以社团政治著称的澳门社会，社团在政府治理中不可或缺，社团咨询在澳门公众政策咨询中也应有一席之地。事实上，一直以来，澳门咨询机构的主要功能之一就是体现法团主义的理念，吸纳社团成为政府施政的帮手和伙伴，广泛吸收各个社团精英的意见和建议。在澳门的专家咨询和公众咨询都有相应的制度机制支撑的新形势下，放大和彰显咨询机构的利益协调功能，让其成为政府与社团以及社团之间相互交流的制度平台，可能是未来澳门咨询委员会改革的方向之一。
澳门特区政府推进科学决策的经验显示，科学决策在很大程度上需要依赖政策咨询体系的建立和完善。为了更好地实现科学决策的施政目标，澳门特区政府首先着眼于完善专家咨询、公众咨询和社团咨询等政策咨询体系，在这个基础上，特区政府意识到需要对各类政策咨询体系进行统合，化解政策科学化和民主化的张力，致力于形成专家咨询、民意咨询和社团咨询相互促进、相得益彰的理想局面。这就意味着，科学决策的实现不仅要依托于专家咨询体系、公众咨询体系和社团咨询体系的建立和优化，更在于这三类体系的整合和衔接，需要更为精良和细致的制度设计。