第二节 社会保障制度中的新西兰模式
新西兰位于美丽的南太平洋岛屿上，不仅拥有世界先进的工业和农牧业，属于发达的工业化国家，而且还拥有完善的社会保障制度，是一个保障制度成熟而完备的福利国家。新西兰的社会保障制度有着悠久的历史，早在1898年政府为保障老年人的生活就出台了《老龄养老金法案》（Old Age Pension Act）。1938年执政的工党政府颁布了第一部《社会保障法》，开启了全面建设社会保障制度的进程。
1860年至1890年，新西兰被看作世界上最富裕的国家之一，[4]19世纪末新西兰国民的生活水平有了很大提高，一跃成为一个都市化和工业化的现代社会。社会的发展推动了社会保障制度的繁荣，新西兰成为世界福利国家的先驱，被誉为“社会保障的试验场”，也成为世界上社会保障最慷慨的国家之一。1879年新西兰男子获得了普遍的选举权，1883年新西兰成为世界上第一个给予女性选举权的国家，1894年在世界上第一次对劳资纠纷实行仲裁，并建立了最低工资保障制度。这一系列的举措推动议会在1898年颁布了新西兰第一部面向低收入老年人的《老龄养老金法案》，1938年《社会保障法》的出台和实施使新西兰成为世界上第一个福利国家。新西兰社会保障制度非常独特，尤其是它的养老保障制度。那么是什么因素造就了新西兰独特的社会保障模式呢？
一 社会保障模式形成的政治、社会与经济背景
一国的社会保障制度的发展是由其政治、社会与经济因素来推动的。1845年英国贵族乔治·格雷（George Grey）被任命为新西兰的统治者，乔治·格雷的统治是专制和独裁的，却因此战胜了当时的财政危机，但也招致了定居者们的憎恨。乔治·格雷希望能按照杰斐逊宣言的内容建立一个小而富庶的国家。[5]新的定居者们反对统治者的独裁，推动议会于1846年通过了新西兰宪法，其在后来被1852年的持久宪法所代替，根据这部持久宪法新西兰设立了两院制。
英国的议会制度被移植到新西兰的殖民社会中，最重要的事情是，新西兰不再属于英国，而成为完全自治和自我管理的国家。更为值得注意的是，19世纪新西兰的政治制度和政治体制首先是通过废除财产的要求而获得公民权的扩大；其次，1893年新西兰宪法赋予了妇女选民的权利。为什么新西兰人公民权的获得要早于其他国家？公民权在其母国英国还要等40年后才获得。
答案是很明显的，就是新西兰殖民社会的情况不同于英国，新的移民定居者认为他们不是财富的奴隶和劳动者。[6]这些定居者原来在英国并不是来自社会最底层，大部分给新西兰支付了一定的费用，一般支付10英镑，这个价格费用在当时并不低，在当时的英国，80%的工人一年的收入不到75英镑。[7]大部分殖民者是英国的小业主或商人，受过良好的教育，政治意识较强，很多人在英国属于中产阶级，他们对参与本地事务或国家政治很积极。[8]而且，殖民社会并没有成为一个等级社会，一些政治党派已经出现，虽然有资格的选民行使自己选举权的比例较低，但女性的解放扩大了政治支持的基础。如此的政治状况为新西兰早期社会政策的发展提供了基础，这也是大部分国家不具备的。
以上这些因素可能被称作出台社会政策的社会或文化的先决条件。新西兰发展史上有两个显著的持久动力，即保守主义[9]和平等主义。新西兰社会保障制度发展史上有两个积极的激进立法阶段，1891—1898年和1935—1938年。这两个阶段的新西兰立法是对经济萧条的直接反映。平等主义源于新西兰社会的殖民本质，格雷厄姆（Graham）认为早期殖民地生活的困苦和危险在某种程度上阻止了阶级的形成和性别的不平等，培育了平等主义和团结主义的理念。[10]除此之外，还有一个不可忽视的事实，早期的定居者很多是来自英国的农业劳动者阶层，包括一些失败的教徒，在女王维多利亚统治的早期30年里，有大约500万人为了摆脱苦难、贫穷、失业等问题离开了英国，这些人来到新西兰的目的是追求更加平等的社会，希望能过上更好更自由的生活。
这个新的国家没有形成一个强大的固化的上层阶级，普惠教育制度成了一种维持平等的力量，跟世界上其他国家相比，新西兰国民收入的差距一直是最低的。[11]政治的发展来自早期的殖民社会，因此，新西兰构成了一个富裕、保守和同质化的社会，没有传统社会的精英和固化的上层阶级。
到20世纪初，新西兰已从一种掠夺性的经济发展成发达的农业和工业经济，成为一个民族认同的国家。共同的信仰构成了民族的认同感，成为新西兰民族和国家持久发展的动力。1890年至1914年是新西兰农业发展的黄金时期，农民被看作社会中坚力量。
然而，在农业达到辉煌时期之前，移民们不得不突破分散的定居点以获取土地，这样做是在牺牲毛利人利益的基础上实现的：从1840年到1870年，通过一系列的土地争夺战，毛利人失去了他们的大量土地，毛利人的社会发展进程遭到破坏，人口数量也不断减少。从毛利人手里获取的土地为新西兰经济的发展提供了基础，但是也带来了一些社会问题。
经济状况在群体参与国家政治活动中起到了至关重要的作用，很多早期的移民来自英国农业劳动者阶层，英国韦克菲尔德的贵族也没有成为新西兰社会的上层，因为没有多少人获得土地的利益。新西兰的关键问题是土地和谁拥有土地。1881年的统计数据表明，29%的劳动力从事农业，44%的从事采矿业、工业、运输业和传播业，[12]农业社会向工业社会转型，农民不再是社会中坚力量。从1882年开始，船上有了制冷装置，英国市场获得更多新西兰的肉和其他日用品，英国成为新西兰的大市场，畜牧业的繁荣进一步推动了经济的发展。
从19世纪末长期萧条阶段的结束到20世纪初的经济大萧条开始前的35年里，商人和城市业主并没有发展成为一个上层阶级，商人的代表进入自由党和内阁，有助于阻止自由党的变革热情，他们对改革党的政策影响很大。国家通过给予所有男性平等的机会影响了社会阶层形成的过程，国家干预已成为一个规则，这对将来新西兰社会政策的发展有着深刻的意义。
新西兰的一些老的省份被土地主和公司统治，即使在后来废除了省的治理，这些利益也影响到了中央政府。尽管1879年男性获得了普遍的选举权，但是，移民工人阶层趋向于到处移动寻找工作机会，因此，移民工人不具备6个月的选民居留资格要求。受1890年发生在大不列颠码头工人大罢工的影响，新西兰工会开始与雇主进行斗争，1894年新西兰工人大罢工达到了高潮，大部分工人获得了选民资格，并且转向了支持1890年竞选的自由党政府，新政府上台后很快推行了一系列的社会计划。以上因素是新西兰社会保障制度产生的政治、社会和经济根源。
二 新西兰社会保障制度的特征
新西兰的社会保障制度与其他国家所不同的是没有采用社会保险模式，养老金、医疗费及家庭福利津贴的资金都来自税收收入。在新西兰并没有一个专门需要工薪阶层来缴纳费用的基金会，对那些符合社会保障资助条件的人来说，接受政府的帮助是他们应有的一项公民的社会权利。新西兰社会保障制度名目繁多，包括抚养津贴，例如，用于维持家庭生活的津贴，以及专门给予孤儿、无人抚养儿童以及丧偶者的现金资助等。病残津贴的内容不仅包括对病人和残疾人的现金补贴，还包括向残疾人提供一定数额的贷款，用于支付搬家、维修房屋和购买汽车等费用。与工作相关联的福利救济不仅包括对劳动者的职业培训和失业救济，还包含失业者寻找工作期间的生活补贴。其他的福利补贴方式主要有儿童抚养津贴、康复补助和葬礼津贴等。
新西兰社会保障制度经过一个多世纪的修改、补充和完善，形成了四个重要的特征。第一个重要特征可以归纳为：起步早、种类多、覆盖广、门槛低。新西兰于19世纪末就建立了养老金制度，迄今已有120多年的历史，称得上很早。社会保障制度涵盖了各类居民，有各种类型的津贴，人们生活中可能遇到的各种情况都被覆盖了。社会保障的门槛也很低，很少有附加的一些条件，即使非新西兰公民，只要取得绿卡也可以享有各项福利。新西兰历史学家曾经给予新西兰社会保障制度高度的评价：开创性、创新性、人道主义。[13]
第二个重要特征是新西兰社会保障制度不是完全建立在普惠原则的基础上。除了超级养老金、医疗保健服务及历史上的子女津贴外，其他的社会保障项目都是建立在家计调查的基础上，也就是说是有选择性的（Selective）保障，也称目标（Targeted）保障。新西兰社会保障制度的先进性在于，通过有选择性的社会保障让大多数的公民比其他国家公民更早地过上了高水平的生活。这种选择性的社会保障使得国家的税收负担相对较轻，不利之处是部分人可能会被排除在保障范围之外，选择性的社会保障制度给申请者也带来了不好的名声。关于新西兰社会保障制度到底属于哪种模式，艾斯平·安德森在《福利资本主义的三个世界》一书中并没有谈到。20世纪英国著名社会政策学家蒂特马斯（R.Titmuss）把社会福利模式分为普遍性福利模式和选择性福利模式。[14]按照蒂特马斯的分类，新西兰应该属于选择性福利模式，但同时，新西兰的福利模式与公民权利又紧密结合在一起，因此，严格意义上也不能说是选择性的福利模式，大致应该归属于混合式的福利模式，也就是各种福利模式的特点都具备一些。相比之下，瑞典的社会保障制度是建立在普惠基础上的，属于普遍性的福利模式，所有公民被纳入社会保障制度中，加强了社会的融合和凝聚力，但也带来了税负过重的不利结果。
新西兰社会保障模式的第三个引人注目的特征是两支柱的养老保障体系。新西兰的养老金制度不仅是慷慨的而且在世界上更是具有独特优势。为了应对人口的老龄化和减少福利的支出，世界上大部分国家按照世界银行的倡议建立了三个支柱的养老保障体系，即缴费型的基本养老保险、企业年金和个人商业保险。而新西兰的超级养老金是非缴费型的，无须雇员缴费，这是区别于社会保险模式的重要特征。新西兰虽然也建立了雇员缴费的企业年金制度作为超级养老金制度的补充，但是在整个养老保障体系中超级养老金制度仍然占据了主导的地位，并且运行良好，并没有出现养老金负担过重的问题，体现出两个支柱优于三个支柱的特征，这在世界社会保障制度中是一枝独秀的。超级养老金作为第一支柱的养老金为所有公民，无论贫穷还是富裕，提供了养老保障，该模式的优点是管理成本较低，而且适应性好，可以随着经济状况的变动、家庭结构的变化（如离婚、独居的增多）及时进行调整。新西兰非缴费型的以第一支柱为主的养老金制度虽然也遭到了非议，但是目前运行状态稳健，它“两支柱优于三支柱”的做法是值得其他国家借鉴的。
新西兰社会保障制度的第四个显著特征是当公民或家庭遇到意外情况时政府会保障国民的正常收入。如单项津贴中的遗孀津贴就是为那些丧偶的女性设立的，而遭到丈夫抛弃或者丈夫患精神疾病的女性也可以申请该项津贴。因病需要停工的可以得到疾病津贴，先天残疾或因突发事件致残的可以申领残疾津贴。