（一）地方政府债务分类的变化

按照时间来看，地方政府债务有两种分类：一是2013年审计署对地方政府债务审计时提出的分类，将地方政府债务分为政府负有偿还义务的债务、或有担保债务、或有救助债务三类。[19]对于政府负有偿还义务的债务，地方政府可用财政预算收入全额偿还，且在征得债权人同意后，可将2015年以前地方政府非债券形式的存量债务用长期低利率置换债券置换，可以减少地方政府的财政收支压力。关于或有债务的处置，《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）（以下简称88号文件）另有规定。[20]43号文件发布后，这种分类方式较少使用，因为2015年以后地方政府只能发行一般债券和专项债券举债融资。根据《预算法》的规定，地方政府新增债务原则上只有地方政府负完全偿还责任的这一类。

二是2017年以后各种与地方政府债务相关会议报告中屡次提及的地方政府显性债务和隐性债务的分类。显性债务较好理解，上文对其概念有专门的解释，本书对于隐性债务概念的总结是根据《预算法》中关于显性债务的内容推定而来的，关于隐性债务的治理文件有很多并未公开，对于隐性债务的概念没有一个确定的说明，只能通过《预算法》的内容确定。地方政府隐性债务从形态来看可以包括以下三种：第一种是地方政府为国企（融资平台）、机关事业单位、产业引导基金和PPP项目公司等主体融资提供担保，出具承诺函或担保函等文件的，以国企、机关事业单位等国有资产为企业融资提供担保的；第二种是地方政府将公益性或准公益性项目举借的债务，纳入地方财政预算支出范畴，由地方财政资金偿还；第三种是地方政府违背商业原则，为PPP项目、产业引导基金、政府购买服务等项目承担中长期固定的财政支出责任，包括承诺最低收益、承诺本金回购等。