第一章　绪论

2018年人民银行发布了《中国金融稳定报告（2018）》，当时正值2008年国际金融危机爆发10年，我国对应对金融危机取得的经验和教训进行了总结。10年来，我国政府债务监管框架得以强化，银行管理体系更加稳健，关于如何应对金融危机，中国交出了一份自己的答卷。但是这份答卷中有让人担忧的部分，就是地方政府债务风险管理问题，而地方政府债务风险最大的隐忧在于隐性债务风险的堆积。产生地方政府隐性债务的方式很多，比如地方政府融资平台、不规范的PPP项目等。但一直以来财政部、人民银行、审计署对地方政府隐性债务认定和统计标准不统一，导致无法摸清隐性债务的真正规模以及判断由此衍生的风险。

面对地方政府隐性债务各方面情况的不确定，2014年国务院及其他监管机构开始重视地方政府隐性债务问题，集中发文开始监管调控。2014年9月国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下文称43号文件），作为化解地方政府隐性债务的纲领性文件，对地方政府债务进行限额管理，疏堵结合预防地方政府债务风险。随后，2014年10月，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对截至2014年12月31日地方政府负有偿还义务的存量债务进行甄别清理，允许省级政府发行地方政府债券置换纳入预算管理的政府存量债务，对地方政府债务规模实施限额管理，并要求地方政府不得通过企事业单位等举债，明确区分政府和企业的责任。实现地方政府债务新老划断，老债务用地方政府债券置换，新债务不得采用除地方政府债券以外的方式举债。对截至2014年12月31日地方政府负有偿还责任的债务进行甄别，区分一般债务、专项债务和非政府债务，并在此基础上提出地方政府债务置换方案，实现地方政府债务新老划断。[1]利用2015—2017年3年过渡期，中央对地方政府进行了大规模的债务置换。但是仍然有大量的存量地方政府债务，无法进行置换和处置，同时因为地方政府融资需求与《中华人民共和国预算法》和其他政策性规范文件规定的融资方式之间存在矛盾，地方政府隐性债务有继续增加的风险，并且举债方式更加隐秘，有向地方国企转移的趋势。

2020年全国财政工作会议上财政部强调要将防范化解地方政府隐性债务风险作为工作的重点，加强地方政府债务的管理，就必须遏制地方政府隐性债务的增长，加强以市场方式化解存量债务，理清地方政府举债的边界。2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务等。地方政府隐性债务风险的防范和化解直接关系到我国经济系统的平稳和国家的长治久安。其中，地方政府隐性债务防范和化解过程中面临的法律问题是重要的着力点，对法律问题的研究是防范化解工作有序、高效的保障。